I OSK 1923/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2562/14 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy T. kwotę 1389 (tysiąc trzysta osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2562/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy T. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1950 r. Starosta Powiatowy w L., na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), dalej cytowanego jako: "dekret", przejął na własność Państwa mienie pod nazwą "[...] T. w powiecie l." stanowiące własność Zakładów Włókienniczych [...] w T., wraz z zabudowaniami o obszarze ogólnym 14,5405 ha oraz wszelkimi przysługującymi im prawami. Orzeczenie to utrzymano w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku A. D. (spadkobierczyni W. W.) z dnia [...] maja 2001 r. o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej orzeczeń, umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osobę niemającą przymiotu strony w postępowaniu. Na skutek wniosków A. D. i B. J. (spadkobiercy A. J.) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2002 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż nie pochodzą one od stron postępowania. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3608/02, który uznał konieczność zbadania zagadnienia podmiotowego w postępowaniu odwoławczym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2001 r. i umorzył postępowanie, dochodząc do przekonania, iż właściwym organem w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1620/05, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r., wskazując iż ten organ jest właściwy w sprawie. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. i równocześnie odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia Prezydium WRN w L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Na skutek skarg następców prawnych A. D. i B. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/08, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. i utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 1950 r. W jego uzasadnieniu Sąd zaakcentował związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w poprzednich orzeczeniach. Podkreślił, iż nakazano wówczas wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykluczając możliwość wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo zatem organ uchylił swą decyzję z dnia [...] października 2001 r., czego zresztą nie zakwestionowano w skardze. Orzeczenia objęte żądaniem stwierdzenia nieważności dotyczyły majątku A. J. i W. W., stąd ich następcy prawni są legitymowani w sprawie. Natomiast odmowę stwierdzenia nieważności uznał Sąd ten za wadliwą. Przejęcia mienia dokonano na podstawie art. 1 dekretu, który uprawniał do przejęcia mienia stanowiącego "nieruchomości ziemskie". Jego zdaniem pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości o charakterze rolniczym. Tymczasem przedmiotowe orzeczenia objęły również zabudowania fabryczne, co wynika z dokumentacji aktowej. Nawet znaczne uszkodzenia nie powodują automatycznego uznania ich za nieruchomości ziemskie. Przejęcie takich nieruchomości w tym trybie wedle Sądu rażąco narusza prawo. Charakter nieruchomości nie był jednak jednolity, zatem polecił go ustalić i orzec stosownie do wyników tychże. Uznał, iż w konsekwencji należałoby rozważyć odmowę stwierdzenia nieważności przejęcia przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej nieruchomość ziemską, określając ściśle tę powierzchnię, oczywiście w razie braku bezspornych dowodów na to, że obszar ten w chwili przejęcia nie pozostawał w zarządzie osób trzecich. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz utrzymanego w nim w mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] maja 1950 r. w zakresie, w jakim przejęto na mocy ww. orzeczeń nieruchomości o charakterze przemysłowym (w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na mapie geodezyjnej stanowiącej załącznik do decyzji) i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałym zakresie. W jej uzasadnieniu wskazał, że w odniesieniu do części nieruchomości brak było podstaw do jej przejęcia, jako że nie była to nieruchomość ziemska w rozumieniu przepisów dekretu, a to z uwagi na liczne zabudowania mające służyć przedsiębiorstwu włókienniczemu, zaś grunt nie utracił tego charakteru wskutek zniszczeń wojennych. Tym samym orzeczenia te w zakresie tej części nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że zgodnie z zaleceniami zlecono ekspertyzę, której celem było określenie granic zarówno całej, jak i przemysłowej części nieruchomości. W odniesieniu do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywiódł, że wszelkie rozporządzenia nieruchomością po 1950 r. nie mają związku z przedmiotowymi orzeczeniami i jako samodzielne czynności prawne nie mogą być rozpatrywane w kontekście ich skutków materialnoprawnych. W pozostałym natomiast zakresie brak było podstaw do podważenia legalności wspomnianych orzeczeń. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina T. Zarzuciła jej naruszenie: a) art. 156 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że wywołały one nieodwracalne skutki prawne; b) art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak zebrania wszechstronnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz zaniechania sporządzenia uzasadnienia faktycznego wraz ze wskazaniem podstawy prawnej, które motywowałoby przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne; c) art. 232 § 1 oraz art. 235 § 1 K.c. polegające na braku uznania, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi podała, że stwierdzenie nieważności wspomnianych orzeczeń jest wadliwe, gdyż objęte nimi działki stały się przedmiotem obrotu prawnego, co winno doprowadzić do konkluzji o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. I tak działka nr [...] jest jej własnością oddaną w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w T., działka nr [...] stała się jej własnością na mocy umowy darowizny zawartej ze Skarbem Państwa, zaś uprzednio była przedmiotem użytkowania wieczystego na mocy umowy zawartej z syndykiem masy upadłości PP Zakłady Przemysłu Dziewiarskiego [...], działka nr [...] stanowi własność Gminy T. na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. z dnia [...] listopada 2013 r., działka nr [...] decyzją Wojewody L. została przekazana Gminie T. (budynek szkoły), działka nr [...] jest własnością skarżącej i została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w T., a następnie zbyta na rzecz osób trzecich. Skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie pkt 1, bądź jej uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i rozważania prawne poczynione przez organ. Jego zdaniem dla oceny zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma okoliczność, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był związany, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną zawartą w przywołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 858/08. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył następujący cytat: "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy wywodząc, że nieruchomość w T. wraz z zabudowaniami, o obszarze ogólnym 14,5405 ha utraciła charakter nieruchomości przemysłowej na skutek zdewastowania tych obiektów podczas wojny oraz usytuowania nieruchomości na terenie gminy wiejskiej. Takie stanowisko w ocenie Sądu rażąco naruszało obowiązujące prawo. Wskazane podstawy przejęcia sformułowane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. nie pozwalały także w owym czasie na uznanie, że przedmiotowy obszar, w części mającej charakter stricte przemysłowy, stanowił nieruchomość ziemską. Charakter zabudowań znajdujących się na znacznej części przejętej nieruchomości nie pozwalał już wówczas na taką jej jednolitą klasyfikację.". Ponadto powołał się na zawarte w motywach tego orzeczenia stwierdzenie, że nie cały obszar wówczas przejęty o powierzchni 14,5 ha miał charakter przemysłowy i zabudowany był obiektami przemysłowymi, co dotyczy jego północno-zachodniej części. Odnośnie tego fragmentu mogły istnieć przesłanki do uznania go wówczas za nieruchomość ziemską, zwłaszcza w zestawieniu z faktem zamieszkiwania jedynego żyjącego wspólnika spółki jawnej w Ł. w tym czasie i braku oczywistych dowodów na brak pozostawania tej nieruchomości w zarządzie osób trzecich. Polecił Sąd ten zatem rozważyć odmowę stwierdzenia nieważności przejęcia przedmiotowej nieruchomości w tej części, określając ściśle jej powierzchnię, oczywiście w razie braku bezspornych dowodów na to, że obszar ten w chwili przejęcia nie pozostawał w zarządzie osób trzecich. Zatem w przekonaniu Sądu orzekającego w obecnie kontrolowanej sprawie, okoliczność że orzeczenie o przejęciu zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 powołanego dekretu w części nieruchomości, która miała charakter przemysłowy, zostało przesądzone powołanym powyżej wyrokiem. Organ był więc zobligowany do ustalenia, jaka część nieruchomości miała charakter przemysłowy. W tym celu Minister zlecił wykonanie ekspertyzy geodezyjno - prawnej. Na podstawie sporządzonej przez uprawnionych geodetów dokumentacji ustalono m.in., jakie działki ewidencyjne zawierają się w granicach przejętej nieruchomości. Natomiast granice obszaru o charakterze przemysłowym zostały określone wg. wariantu 2-go opracowania (zał. nr 12 do ekspertyzy). Za nieruchomość o charakterze przemysłowym uznano, poza obszarem wokół głównego budynku fabrycznego, obszar terenów i placów wokół pozostałych budynków fabrycznych. Granice terenu niebędącego nieruchomością ziemską zostały przedstawione na załączniku graficznym sporządzonym na podkładzie mapy zasadniczej. Sąd meriti uznał zatem, że wbrew zarzutom skargi organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast w odniesieniu do części nieruchomości niemającej charakteru przemysłowego, a więc będącej nieruchomością ziemską, spełniona została przesłanka przejęcia nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, gdyż nie pozostawała ona w faktycznym władaniu właścicieli. Dlatego Sąd meriti uznał, że w tej części brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia z dnia 1 sierpnia 1950 r. Jego zdaniem organ w sposób prawidłowy zastosował również art. 156 § 2 K.p.a. uznając, że orzeczenia o przejęciu nieruchomości nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy odróżnić bowiem skutki prawne, które spowodowała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, a wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo została następnie darowana gminie, jak również że została nabyta przez gminę z mocy prawa w drodze komunalizacji i później oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może przesądzać zdaniem Sądu o tym, iż decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd w szczególności wskazał, że w analizowanej sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości nie powoduje jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, na podstawie której Gmina T. nabyła nieruchomość. Jest ona wprawdzie konsekwencją orzeczenia nacjonalizacyjnego, ale jest również decyzją całkowicie odrębną. W związku z tym nie można zdaniem Sądu I instancji twierdzić, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której posadowiony był znacjonalizowany młyn, było bezpośrednim skutkiem orzeczenia nacjonalizacyjnego. Oddanie tej nieruchomości Spółdzielni, co wyżej wspomniano, umożliwiła Gminie dopiero decyzja komunalizacyjna. Nieodwracalność skutku prawnego należy ograniczyć wyłącznie do skutków prawnych wywołanych bezpośrednio decyzją nieważną. Wykluczona jest interpretacja rozszerzająca, a zatem interpretacja uwzględniająca zdarzenia przyszłe, które tylko pośrednio wiążą się z decyzją nieważną. To stwierdzenie nieważności decyzji ma wpływać na zdarzenia przyszłe, a nie zdarzenia przyszłe wyłączać nieważność decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego Sąd meriti wskazał, że popełnione przez organ uchybienia, jak brak powołania biegłego w trybie art. 84 K.p.a., nie miały żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. Zaskarżyła go skargą kasacyjną Gmina T. Zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bo orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz Starosty Powiatowego w L. z [...] maja 1950 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, skoro prawo własności było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. (winno być pkt) 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z poniżej wskazanymi przepisami, polegające na oddaleniu skargi pomimo wykazanych błędów zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, czyli naruszeniu: - art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie stanu prawnego nieruchomości, a także skutków prawnych przedmiotowych orzeczeń z 1950 roku w świetle rozporządzeń dokonanych przez Skarb Państwa i jego następców prawnych oraz zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego wraz ze wskazaniem podstawy prawnej, które uzasadniałyby przyjęcie stanowiska, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne; - art. 107 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez akceptację niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; - art. 84 § 1 w związku z art 77 § 1 oraz art. 140 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wykazanych nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie uzyskania przez organ wiadomości specjalnych niezbędnych w sprawie; - art 10 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wykazanych nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego; - art 156 § 2 oraz art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki, pomimo iż powyższe orzeczenia Starosty Powiatowego w L. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. wywołały nieodwracalne skutki prawne, a zatem stwierdzenie ich nieważności było niedopuszczalne; - art. 156 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wykazanych rażących naruszeń prawa, polegających na stwierdzeniu nieważności przedmiotowych orzeczeń, w sytuacji gdy wywołały one nieodwracalne skutki prawne, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, lakoniczne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji; c) art. 153 P.p.s.a. w zakresie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy w trakcie poprzednich postępowań przez sądami administracyjnymi przesłanki istnienia bądź nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w ogóle nie były przedmiotem orzekania, a tym samym oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz Gminy T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała przede wszystkim, iż w jej ocenie orzeczenia, których nieważność stwierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywołały nieodwracalne skutki prawne, a zatem stwierdzenie ich nieważności było niedopuszczalne. Decyzja Ministra w zaskarżonej części dotyczy m.in. działek albo ich części o numerach: [...] oraz [...], a także [...]. Są to działki należące do Gminy T. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku nie badano istnienia skutków prawnych decyzji, w tym tego czy prawo własności było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych nie było przedmiotem również rozważań Sądów w trakcie poprzednich postępowań, a także w niniejszym postępowaniu, zarówno administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym, zatem nie ma związania poglądem prawnym w tej materii. Tymczasem w skardze z dnia [...] lipca 2014 r. Gmina T. szczegółowo wykazała dokonanie czynności prawnych w dobrej wierze przesądzających o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeń z 1950 roku w rozumieniu utrwalonej linii orzecznictwa. Stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz orzeczenia Starosty Powiatowego w L. z [...] maja 1950r. pociągnie za sobą konieczność wystąpienia z roszczeniami, a nakłady Gminy w tym zakresie wyniosły wiele milionów złotych. Następnie przedstawiono losy poszczególnych działek i ich obecny stan prawny. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej uargumentowała niewystarczającym i niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności w powyższym zakresie. Ponadto, jak podała, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec nieprzeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, organ nie mógł prawidłowo uzasadnić decyzji, gdyż nie mógł wskazać dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Ponadto Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz lakonicznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Uniemożliwia to stronie prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wreszcie zaakcentowano wadliwość poglądu, wedle którego brak postanowienia o powołaniu biegłego, jak i niezapoznanie stron z jego opinią, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nadto podważono trafność stanowiska, że właściciele działek objętych postępowaniem nie są w nim stronami. Uczestnicy postulowali oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie prezentowane w niej zarzuty okazały się trafne. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podstawa naruszenia przepisów procesowych jest zasadna, gdyż jak słusznie dostrzegła autorka skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada przepisanym wymogom. Zarzut w tym obrębie należało rozpoznać jako pierwszy, ponieważ jego uwzględnienie – gdyby wady były tak istotne, iż wyrok uchylałby się spod kontroli instancyjnej – skutkowałoby jego wzruszeniem bez możliwości merytorycznej oceny rozstrzygnięcia. Tak się jednak nie stało, bo stwierdzone wady nie umniejszają jego wartości w tym zakresie, aczkolwiek są poważne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, nie wolne od błędów nie tylko językowych (p.końcowy fragment części oznaczonej "5"), a więc mało staranne. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd nie wyjaśnił w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zasadniczo konieczne jest więc jego powiązanie z zarzutem naruszenia innego przepisu, gdyż samodzielną podstawę kasacyjną może ten przepis stanowić tylko wówczas, gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 3, poz. 39, do motywów której należy odesłać Sąd I instancji). Co prawda skarga kasacyjna tego nie uczyniła, lecz z jej treści można wywieść, o jakie braki faktyczne i prawne chodzi. Przy czym samego tylko stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Sąd ten akceptuje ustalenia faktyczne poczynione przez organ, niepopartego jakąkolwiek inną argumentacją, trudno uznać za wystarczające spełnienie wymogu prezentacji stanowiska w materii ustaleń faktycznych. Niepodobna też pominąć tej okoliczności, że motywy zaskarżonego w tej sprawie orzeczenia ograniczyły się do przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego, a następnie obszernego cytatu uzasadnienia poprzednio zapadłego w sprawie wyroku i kilku lakonicznych stwierdzeń. Zabrakło zatem pełnego wyjaśnienia faktycznego i prawnego, aczkolwiek obrazuje tok rozumowania Sądu, co pozwoliło na ocenę poprawności rozstrzygnięcia. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bo jest zgodna z wiążącymi wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku, nadto z uwagi na brak nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych dotychczasowymi orzeczeniami, szczególnie w świetle odmiennych, i nieodpartych, wywodów podniesionych w skardze nie wyczerpuje obowiązku należytego uzasadnienia. Już z tego tylko powodu zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Przed szczegółowymi wywodami warto przypomnieć, że przedmiotem skargi była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odstąpieniem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, zbudowane są więc na zasadzie wyjątku, podlegają wykładni ścieśniającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wszak jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przy czym jej zakres jest ograniczony, bo nie ma ona charakteru kontroli instancyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki powołali się wnioskodawcy w sprawie, zatem ona podlega tu analizie. Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, p. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Ten pogląd należy oczywiście podzielić. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie przesłanki nieważnościowe ewentualnie dotyczące orzeczeń z dnia [...] maja 1950 r. i z dnia [...] sierpnia 1950 r. o przejęciu na własność Państwa opisanej na wstępie nieruchomości. Zdaniem Sądu meriti orzeczenia te są nieważne w części, w jakiej przejęto nieruchomość niemającą charakteru ziemskiego. Co prawda stanowisko to ma oparcie w prawomocnym wyroku z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/08, lecz nie dostrzegł w nim Sąd, iż kwestia ta może budzić wątpliwości interpretacyjne, które sprzeciwiają się stwierdzeniu nieważności decyzji opartej o jedną z możliwych wersji wykładni. Wyrok ten nie był przedmiotem oceny Sądu Kasacyjnego. Przy czym brzmienie art. 153 P.p.s.a. przekonuje do związania wyrokiem tylko w zakresie dokonanej oceny prawnej, nie obejmuje więc materii faktów. W tym zakresie należało przeto ustalić, jaka część przejętej nieruchomości stanowiła ową nieruchomość ziemską, a jaka nie, gdyż była zajęta pod działalność przemysłową. Co prawda organ poczynił ustalenia w tym przedmiocie, lecz nie są one w pełni przekonujące, stąd ich zaakceptowanie przez Sąd meriti nie zasługuje na aprobatę. Oto bowiem nie przedstawiono wiarygodnych dowodów, na podstawie których ustalono charakter poszczególnych części nieruchomości, zwłaszcza w kontekście terenu, na jakim posadowiono poszczególne budynki fabryki, pozostawiając właściwie te ustalenia ekspertyzie biegłego geodety. Nie oceniono zresztą również ich mocy dowodowej. Tymczasem opinia biegłego geodety nie może zastąpić ani tych ustaleń ani oceny wiarygodności dowodów, pomijając już oczywistą wadliwość zlecenia opinii prawnej, do czego organ jest nieuprawniony, gdyż kwestie prawne ma rozstrzygać samodzielnie. Tymczasem zlecenie obejmowało ekspertyzę "geodezyjno-prawną". Podczas gdy jej zadaniem winno być jedynie określenie działek i ich powierzchni na podstawie wskazania organu dotyczącego charakteru poszczególnych części terenu (konkretnie sprecyzowanych) wynikającego ze sposobu ich wykorzystywania w dacie przejęcia. Postanowienie w tym przedmiocie winno te okoliczności podawać, być doręczone stronom, którym również należy doręczyć odpis opinii i umożliwić zapoznanie się z nią oraz wypowiedzenie się co do jej treści. Opinia winna stać się integralną częścią decyzji, a nie tylko jej załącznikiem. Wydaje się też, że konieczne byłoby określenie działek objętych stwierdzeniem nieważności w osnowie decyzji. Trzeba wreszcie uwypuklić, że ujawnione w niej poszczególne działki są tak oznaczone, że nie pozwalają na kontrolę prawidłowości ich pochodzenia z większej całości (sprzed wydzielenia, przy czym otwartą pozostaje kwestia dopuszczalności podziału). W istocie zatem organ naruszył wymogi zawarte w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji winno zawierać m.in. wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł (głównie chodzi tu o dowody pozwalające na ustalenie sposobu wykorzystania poszczególnych części spornej nieruchomości) oraz ocenę ich wiarygodności. Tego zaś zabrakło w zaskarżonej decyzji, a co umknęło Sądowi I instancji. Podobnie rzecz się ma z niedostrzeżeniem niewykonania dyrektyw zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji czego zastosowanie art. 151 P.p.s.a. musi budzić zastrzeżenia. Zarzuty prezentowane w obrębie podstawy naruszenia prawa materialnego, w tym też umieszczone błędnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, bo kwestie rażącego naruszenia prawa i okoliczności wykluczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji należą do tego zakresu, a dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. okazały się uzasadnione nie tylko z przytoczonych powodów. Oto bowiem sprawa w tym przedmiocie nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, nadto została wadliwie oceniona. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ, wyszli z założenia, iż w sprawie nie występują nieodwracalne skutki prawne, bo późniejsze rozporządzenia nie mają wpływu na ocenę wad decyzji dotychczasowych. Jest to pogląd błędny, a co najmniej przedwczesny. Trzeba też w tym miejscu podkreślić trafność konstatacji, że sądy dotychczas wypowiadające się w sprawie tej kwestii nie rozważały, a zatem nie przesądziły. Zagadnienie nieodwracalnych skutków decyzji doczekało się wielu opracowań praktycznych i teoretycznych, których ze szkodą dla wyniku sprawy ani Sąd ani organ orzekające w sprawie, nie prześledziły. Trzeba zatem wskazać na klika aspektów tej instytucji. Otóż zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych decyzji można rozpatrywać w trzech płaszczyznach: istnienia przedmiotu, którego prawo dotyczyło, istnienia podmiotu, któremu prawo przysługiwało, istnienia danego stanu prawnego. Brak przedmiotu, podmiotu lub zmiana stanu prawnego z reguły przesądzają o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji (por. M. Jaśkowska w: Komentarz do art. 156, LEX). Zatem nieodwracalne skutki dotyczą prawa, a nie faktów, stąd nie ma znaczenia możliwość przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji dotychczasowej, ergo nie ma znaczenia dla oceny wad decyzji skutek wynikający z decyzji. Natomiast może mieć relewantny skutek podjęcie kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku z wydaniem ewentualnie wadliwej decyzji. Chodzi przy tym o skutki materialnoprawne i to takie skutki, których organ nie może odwrócić, bo nie ma ku temu instrumentu prawnego. Powszechnie uważa się, że nieodwracalnym skutkiem prawnym w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. jest zbycie nieruchomości lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste (w prawnie przewidzianej formie aktu notarialnego) na rzecz osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tym zakresie nie ma potrzeby przytaczania obszernego orzecznictwa, dość przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), czy wyroki tego Sądu z dnia: 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1408/10, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11, 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1263/14, 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1480/12, publ. CBOSA). Obrót prawny nieruchomością wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, jaka była podstawą nabycia prawa (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC z 1992 r., nr 12, poz. 211) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11 (LEX nr 1219128) oraz cytowane tam orzecznictwo). Oczywistym jest, że wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji ma charakter odwracalny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00 (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 18), wszak nie o wpis tu chodzi, gdyż jest on tylko skutkiem czynności prawnej (aczklowiek jest on konieczny dla ustanowienia użytkowania wieczystego, bo w tym przypadku ma charakter konstytutywny). Problem ochrony pojawia się zresztą na gruncie nabycia użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości niebędącej własnością państwową w kontekście zaufania do wpisu w księdze wieczystej (p. wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 1968 r., sygn. akt III CRN 139/68 (OSNC z 1969 r., nr 5, poz. 93). Mimo, że co do zasady rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego nawet wówczas, gdy wpis w księdze wieczystej był wadliwy (p. uchwała Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8. poz. 76), chyba że umowa o przeniesienie własności była nieważna (p. wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 405/99 (OSNC z 2002 r., nr 11, poz. 142). Użytkowanie wieczyste powstaje albo zostaje przeniesione dopiero po dokonaniu owego wpisu, a bardziej precyzyjnie w wyniku zawarcia umowy i jej ujawnienia w księdze wieczystej. Wpis taki jest objęty domniemaniem zgodności prawa z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707). Powszechnie przyjmuje się jednak, że jest to domniemanie obalalne, i to jak się wydaje – bo stanowisko judykatury jest tu rozbieżne – może to nastąpić w każdej sprawie. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wpisanego prawa użytkowania wieczystego może zostać obalone wyłącznie w procesie opartym o przepis art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, tylko w tym bowiem postępowaniu dojść może do usunięcia wadliwego wpisu konstytutywnego. Sąd Najwyższy w uchwale z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III CZP 123/10 (OSNC z 2011 r., nr 9, poz. 96), w której taki pogląd przedstawił wywiódł m.in., że wzruszenie domniemania z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy może nastąpić w każdej sprawie, w której stanowi to przesłankę rozstrzygnięcia, wszak rozstrzygnięcie takie ma ograniczone do danej sprawy skutki, czyli nie wpływa na treść samego wpisu w księdze wieczystej. Dalej, dowodząc różnic pomiędzy wpisem deklaratoryjnym a konstytutywnym wskazał, iż dla skuteczności wygaśnięcia prawa powstałego w wyniku wpisu konstytutywnego konieczne jest (obok usunięcia jego podstawy) wykreślenie wpisu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 K.p.c., jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać, ani modyfikować. Stanowisko judykatury w tej materii jest utrwalone (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 199/14, publ. CBOSA, i przywołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III CZP 123/10). Sąd Najwyższy mówiąc w tej uchwale o każdej sprawie miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną. Istotne jest więc czy decyzja objęta kontrolą wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, bo ten właśnie ma charakter nieodwracalny. Zatem odmienne stanowisko Sądu I instancji i organu zajęte w tej sprawie musi budzić zdziwienie. W tych okolicznościach powołanie się wyłącznie na domniemanie bezprawności decyzji nacjonalizacyjnych, jako wydanych przez "reżim komunistyczny", jest oczywiście niewystarczające dla obrony zajętego w tej materii stanowiska. Analizując to zagadnienie należy mieć na uwadze szereg szczególnych okoliczności, w tym odwracalność samego wpisu w księdze wieczystej, odpłatność czynności prawnej, czy ewentualne dalsze przekształcenia. Wszak wymagają one ustaleń i rozważań, których zabrakło w sprawie, mimo ich podniesienia przez skarżącą kasacyjnie w toku dotychczasowych postępowań. Wskazywano na dokonane, i to przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności, czynności prawne m.in. sprzedaży, oddania terenu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, czy urządzenie drogi i szkoły na gruntach w tym celu przekazanych. W tym miejscu godzi się podkreślić, iż w orzecznictwie funkcjonuje pogląd o wzmożonej trwałości decyzji komunalizacyjnych, które jakkolwiek generalnie mają charakter deklaratoryjny, to jednak wykazują cechy konstytutywne, których skutek może być pominięty jedynie w razie ich wyeliminowania z obrotu prawnego (p uchwała Sadu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, OSNC z 2008 r., nr 3, poz. 30). Tymczasem w sprawie niniejszej nie wyjaśniono, jakich czynności prawnych dokonano względem poszczególnych działek objętych zaskarżoną decyzją, nadto jakie one wywołały skutki prawne. Ocena zasadności zastosowania i wykładni prawa materialnego jawi się w tej sytuacji jako przedwczesna, jednakowoż wobec wyrażenia przez Sąd I instancji i organ stanowczego poglądu w tym zakresie, abstrahującego od tych ustaleń, godzi się stwierdzić jego wadliwość. Mając na uwadze powyższe kwestie, przyszło dojść do przekonania, iż zaskarżony wyrok z powodów głównie proceduralnych, ale i materialnoprawnych nie mógł się ostać. Wady te nie sprzeciwiały się poglądowi o dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bo sprawa dojrzała do dokonania przezeń kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ta konkluzja upoważniła Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów okazała się ona trafna. Zaskarżona decyzja podlegała więc uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. i to w całości, bowiem sprawa na gruncie administracyjnym wymaga kompleksowego rozstrzygnięcia, a więc też poza zakresem skargi, do czego sądy administracyjne uprawnione są z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie jest to rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego, gdyż w wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy przez organ, ten nie może odmówić stwierdzenia nieważności dotychczasowych orzeczeń w węższym zakresie niż w zaskarżonej decyzji, a konieczność całościowego rozpatrzenia sprawy uzasadniała takie rozstrzygnięcie. Rzeczą organu będzie więc uzupełnienie materiału sprawy o dowody pozwalające na ustalenie, jakie działki wchodziły w skład poszczególnych elementów spornej nieruchomości i jaki miały charakter (ziemski i przemysłowy), jakie były ich losy i jaki jest ich aktualny stan prawny, wyjaśni zmiany numeracji geodezyjnej, po czym rozważy czy istniały podstawy do przejęcia określonej części. Jeśli tak, to w tym zakresie odmówi stwierdzenia nieważności dotychczasowych orzeczeń, a jeśli nie, to oceni czy dokonane względem takich działek czynności prawne albo czy z innych przyczyn ich obecny stan prawny wyczerpuje przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych. W tym ostatnim aspekcie będzie miał na uwadze powyższe wywody oraz rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrokiem tym stwierdzono niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, zasadniczo wskazującym na konieczność podjęcia działań ustawodawczych, lecz zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo generalnie Trybunał opowiedział się za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Zatem przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją możemy spotkać się w tej sprawie, w której poddane kontroli nadzorczej orzeczenia zapadły w roku 1950. W zależności od wyniku tych operacji organ rozstrzygnie, jakie działki mogły zostać przejęte, a jakie nie i czy należy stwierdzić częściową nieważność dotychczasowych orzeczeń, czy stwierdzić wydanie ich w części z naruszeniem prawa. Będzie miał przy tym na względzie konieczność zawiadamiania wszystkich stron postępowania o dokonywanych czynnościach, w tym też B. J., przy czym uwaga ta bardziej dotyczy Sądu meriti, który go pominął, co jednak nie ma znaczenia skoro mimo braku zawiadomienia uczestniczył on w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Utrwalony jest pogląd, wedle którego przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym służy stronom postępowania zwykłego, w którym zapadła decyzja dotychczasowa, jak też ich następcom prawnym i innym podmiotom, które wykażą swój interes prawny. Do kręgu stron nie należą jednak obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości, bo ich prawa dostatecznie chronią właściciele, jak też rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, chyba że wykażą swój interes prawny w postępowaniu. Nie jest to wszak postępowanie zwrotowe. Z tych przyczyn na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 tej ustawy. Na koszty te składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, 300 zł wydatki strony w I instancji (koszty dojazdu pełnomocnika do Sądu zgodnie z przedłożonym wykazem), 240 zł wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w I instancji, 100 zł wpis od skargi kasacyjnej, 369 zł wydatki strony w II instancji (koszty dojazdu do Sądu zgodnie z przedłożonym wykazem), 180 zł wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w II instancji.