II SA/Lu 372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni M. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. [...] po rozpatrzeniu zażalenia Własnościowej Spółdzielni M. " z siedzibą w L. (dalej także jako skarżąca, spółdzielnia) na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] odmawiającej wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w L., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji powołał się na art. 2 ust. 1a, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021 r., poz. 1048, dalej: u.w.l.) i wskazał, że za samodzielny może zostać uznany jedynie taki lokal, który spełnia kumulatywnie wskazane w powyższym przepisie przesłanki. W toku postępowania ustalono, że budynek przy ul. [...] w L. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1998 r. (znak: [...]). Organ ten zwrócił uwagę, że przedmiotowy lokal nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej – ani z przyległego terenu, ani z części wspólnych budynku. Zaprojektowane wejście do lokalu znajduje się ponad terenem niedokończonej budowy garaży. Płyta stropowa garażu, na której planowano zagospodarowanie terenu i urządzenie wejść do lokali nie została wykonana. Zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania lokali usługowych w budynku nr [...] przy ul. [...] w L., potwierdza decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r. (znak: [...]), która jednocześnie zobowiązuje Inwestora do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej budynku. Inwestor do dnia dzisiejszego nie wykonał powyższego warunku decyzji, na skutek niedokończenia budowy garaży. W związku z powyżej przytoczonymi okolicznościami organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie zaskarżone w ustawowym terminie przez spółdzielnię. W uzasadnieniu organ II instancji częściowo powielił argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazał, że faktyczne (techniczne) użytkowanie lokalu jest niemożliwe, co czyni go niesamodzielnym. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność wydania przez organ budowlany pozwolenia na użytkowanie. Spółdzielnia, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, mając na uwadze, że lokal ten nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej; art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło SKO do nieprawidłowego ustalenia, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia, mimo, iż lokal ten spełnia wymóg wydzielenia trwałymi ścianami określony w art. 2 ust. 2 oraz art. 1 u.w.l. Ponadto także zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że przesłanki stwierdzenia samodzielności lokalu są tożsame z przesłankami odrębnej własności; art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez pominięcie i niezastosowanie jako samoistnej przesłanki kwestii samodzielności. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organ pierwszej instancji uznał w 2000 r., że lokal może być użytkowany. Przy czym nie miał wybudowanego dojścia zarówno wówczas, jak i aktualnie. Skarżąca dopatruje się w tym braku spójności w stosowaniu prawa i uznaniowości ze strony organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Wydawanie przez organ zaświadczeń jest aktem wiedzy, nie zaś aktem woli organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. W niniejszej sprawie wydanie zaświadczenia wymagało zweryfikowania przesłanek materialnoprawnych, określonych w przepisach u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 1 samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Wymogu tego nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy prawidłowo odmówiono wydania zaświadczenia z uwagi na niespełnienie łącznie przesłanek z art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. Wydanie zaświadczenia przez starostę wymaga weryfikacji z jednej strony przesłanek technicznych samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), z drugiej – weryfikacji zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Przepisy te, jak słusznie podkreślały organy administracji, należy odczytywać łącznie. Oznacza to, ze lokal może spełniać warunki wskazane w art. 2 ust. 1a u.w.l., a jednocześnie nie spełniać przesłanek z ust. 2 tego przepisu. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2000 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L. oraz zobowiązano spółdzielnię do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej ww. budynku. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ wydający pozwolenie dostrzegł problem niewybudowanej części podziemnej. Gdyby uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu czyniło bezcelowym badanie przesłanki samodzielności lokalu, ustawodawca wyraziłby to w art. 2 u.w.l. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. II SA/Kr 1341/20). Analiza tego przepisu prowadzi do odmiennej konkluzji. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu jest jedną z przesłanek wydania zaświadczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodzi tu automatyzm w zakresie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy strona uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Wobec powyższych rozważań, należało stwierdzić, że nie ma racji spółdzielnia podnosząc, że organy działają w jej sprawie niespójnie i dowolnie. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana w dniu [...] kwietnia 2000 r. m. in. na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane z dnia (Dz. U. 1994 r., nr 89, poz. 414). W dacie wydania decyzji przepis ten brzmiał następująco: właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu było zatem uzależnione od spełnienia zdecydowanie węższego katalogu przesłanek niż aktualnie. Nie można wprost przekładać uzyskania 21 lat temu pozwolenia na korzystanie z lokalu na spełnienie przesłanki z art. 2 ust. 2 u.w.l. Bezsporne w niniejszej sprawie było również to, iż pomieszczenie, co do którego skarżąca wnosi o wydanie zaświadczenie, nie ma zapewnionego ciągu komunikacyjnego z parterem. Tak w judykaturze, jak i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że samodzielność lokali powinna polegać na nieskrępowanym dostępie do nich ich właścicieli i korzystających z nich osób. Istotą samodzielności lokalu jest to, że może być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, niezależnie od korzystania z innych lokali. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. II OSK 3777/18 i z dnia 17 marca 2020 r. w sprawie II OSK 602/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1996/20). Zaprojektowane dojście do pomieszczeń, jak ustalił organ I instancji, znajduje się ponad terenem niedokończonej budowy garaży. Płyta stropowa garażu, na której planowano zagospodarowanie terenu i urządzenie wejść do lokali nie została wykonana. Aktualnie, wobec niewybudowania garaży, nie jest możliwe definitywne przesądzenie o tym, że przedmiotowy lokal spełnia techniczne przesłanki samodzielności, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Nie można bowiem ustalić, jak przebiega ciąg komunikacyjny. Zaświadczenie nie może stwierdzać okoliczności, które nie są aktualne na dzień jego wydania. Organ, który je wydaje nie może uwzględniać planowanych rozwiązań (odmiennie niż przy pozwoleniu na użytkowanie) – por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 602/19. Końcowo należy wskazać, że inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę, gdy obiekt budowlany nie ma odpowiednio położonych drzwi wejściowych czy też nie zapewnia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 61, § 66). Tym bardziej nie jest zatem możliwe stwierdzenie, że jest samodzielnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. takie pomieszczenie, znajdujące się na piętrze, do którego nie jest zapewniony ciąg komunikacyjny (wewnętrzny lub zewnętrzny). Przywołany na wstępie art. 2 u.w.l. ogranicza nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów prawa budowlanego (tak też trafnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1341/20). Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zarzuty skargi były chybione. Organy nie naruszyły art. 217 k.p.a., gdyż nie było możliwości wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem spółdzielni. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Organy nie dopuściły się również naruszenia art. 2 ust. 1 a u.w.l. i art. 2 ust. 2 u.w.l. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.