II OSK 602/19

Dnia 17 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1017/18 w sprawie ze skargi B. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1017/18, oddalił skargę B. Spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej: Spółka lub Strona skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. B. Spółka komandytowa z siedzibą w P. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że lokal nr [...] położony [...], składający się z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki wraz z pomieszczeniem przynależnym - przedsionkiem, jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując, że przedsionek, z którego prowadzi wejście do sąsiedniego lokalu mieszkalnego (element klatki schodowej - części wspólnej budynku), nie może stanowić pomieszczenia przynależnego do lokalu. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie wniosła Spółka B. Spółka komandytowa z siedzibą w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia z uwagi na nieprawidłowości w jego doręczeniu - bezpośrednio stronie postępowania zamiast pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1641/16, uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazując na odmienne orzecznictwo niż powołane przez Organ drugiej instancji i nakazując rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez Spółkę. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. Organ drugiej instancji wskazał, że z dokumentów załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] wynika, że składa się on z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki z pomieszczeniem przynależnym, którym jest przedsionek stanowiący korytarz prowadzący do lokalu. Powstał on w wyniku przebudowy lokalu nr [...], który na podstawie zaświadczenia o samodzielności lokalu wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r. stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy przedsionek, stanowiący część korytarza prowadzącego do dwóch lokali mieszkalnych ([...]), może stanowić pomieszczenie przynależne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że pomieszczenie przynależne jest częścią składową lokalu, dzieli jego los prawny, nie prowadzi się dla niego odrębnej księgi wieczystej, a aby mogło być zakwalifikowane jako "pomieszczenie" musi być oddzielone ścianami. W sensie prawnym stanowi część składową lokalu, jednak nie jest przeznaczone do bezpośredniego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Organ stwierdził, że przedsionek stanowiący w istocie komunikację pomiędzy dwoma lokalami ([...]) a klatką schodową nie służy wyłącznie do użytku ewentualnych użytkowników lokalu nr [...], a zatem nie może stanowić pomieszczenia przynależnego tylko temu lokalowi. Gdyby stwierdzić, że przedsionek ten stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...], to powstaje pytanie w jaki sposób użytkownicy lokalu nr [...] mieliby mieć zapewnioną komunikację z klatką schodową. Zdaniem organu, powyższe okoliczności wskazują, że w rozpoznawanej sprawie wskazany przedsionek nie może stanowić pomieszczenia przynależnego do jednego z lokali, tj. lokalu nr [...], gdyż ograniczyłoby to możliwość komunikacji projektowanego lokalu [...] z klatką schodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018 r. stwierdził, że ustawodawca definiując w ustawie o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. pojęcie prawne samodzielnego lokalu mieszkalnego dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy pomieszczeniem pomocniczym i pomieszczeniem przynależnym. Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1449/10, wyjaśnił, że pomieszczeniami pomocniczymi będą te, które umożliwiają lub ułatwiają ludziom pobyt w izbach. Należą do nich np. przedpokój, łazienka i WC czy spiżarnia. Tego rodzaju pomieszczenia służą więc również zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowią integralną część lokalu i nie mogą być od niego odłączone bez jego fizycznego i funkcjonalnego zniszczenia. Pomieszczeń przynależnych (art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali) nie należy mylić z pomieszczeniami pomocniczymi, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Pomieszczenia pomocnicze stanowią nieodłączny składnik głównej części lokalu i służą zaspokajaniu tych samych co one potrzeb. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pomieszczenie przedsionka nie jest pomieszczeniem przynależnym, ale pomocniczym. Uznając więc przedsionek za pomieszczenie przynależne zarówno organ I, jak i II instancji dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali, a w konsekwencji błędnie uzasadniły wydane postanowienia w zakresie omawiającym skutki związane z przynależnością pomieszczenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, błąd ten nie miał jednak wpływu na treść rozstrzygnięć organów obu instancji. Skoro przedsionek stanowi w rozumieniu ustawy o własności lokali pomieszczenie pomocnicze (a nie: przynależne), to dla wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu niezbędna byłaby możliwość jednoznacznego ustalenia, którego lokalu ([...]) stanowi ono część składową. W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez organ przed wydaniem zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali niedopuszczalne jest dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ani Starosta [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogły ustalać, którego lokalu częścią składową jest w rzeczywistości sporny przedsionek, jako pomieszczenie pomocnicze. Jeżeli więc organ nie mógł w oparciu o posiadane dokumenty stwierdzić, czy lokal nr [...] w budynku [...] spełnia warunki z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali w postaci zapewnienia właścicielowi swobodnego dostępu do tego lokalu ze stanowiącej część wspólną klatki schodowej, to zobowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia. W skardze kasacyjnej od wyroku z 14 grudnia 2018 r. B. Spółka komandytowa z siedzibą w P. zarzuciła: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy o własności lokali poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że lokal [...] w budynku mieszkalnym z garażem podziemnym i lokalami usługowymi przy [...] nie spełnia kryteriów lokalu samodzielnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa materialnego w zakresie opisanym w zarzucie 1); 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110, art. 6, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo dopuszczenia się przez organy obu instancji rażących naruszeń przepisów postępowania przejawiających się w wydaniu przez te organy decyzji sprzecznych z uprzednią ostateczną decyzją Starosty [...] - a tym samym utrzymanie w obrocie rozstrzygnięć Starosty [...] pozostających ze sobą w oczywistej sprzeczności, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Uzasadniając powyższe zarzuty Spółka m.in. wskazała, że nie jest przesłanką negatywną uznania danego lokalu za samodzielny konieczność ustanowienia służebności. Wyjaśniła, że ustanowienie służebności przechodu jest w rozpoznawanej sprawie planowane. Spółka podkreśliła, że pomieszczenie o powierzchni [...] m², które powstało w wyniku podziału lokalu nr [...] jest w dalszym ciągu przedmiotem własności właściciela dotychczasowego lokalu nr [...] i organ nie jest władny nakazywać przeniesienia części nieruchomości na rzecz innego podmiotu (Wspólnoty Mieszkaniowej). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie a rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone postanowienie nie naruszyło art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy o własności lokali, gdyż lokal objęty wnioskiem nie spełnia kryteriów lokalu samodzielnego. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zarzutach skargi kasacyjnej wskazany został błędny numer lokalu tj. nr [...]. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że była to omyłka pisarska, albowiem w dalszej części skargi kasacyjnej wskazywany jest prawidłowy numer lokalu czyli nr [...]. Lokalu nr [...] dotyczyło postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, które było przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II OSK 3777/18. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) k.p.a. Zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionej osoby. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15, CBOIS). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest zatem samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Cechy samodzielności lokali nie zostały zdefiniowane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Lokal posiada zatem cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można zatem mówić o samodzielności lokalu, który pomimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Lokal nr [...] powstał w wyniku przebudowy lokalu nr [...], który na podstawie zaświadczenia o samodzielności lokalu wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r. stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Nie ma istotnego znaczenia w sprawie, czy przedsionek, stanowiący część korytarza prowadzącego do dwóch lokali mieszkalnych (projektowanych nr [...]) może stanowić pomieszczenie przynależne czy pomocnicze do lokalu nr [...]. Z perspektywy samodzielności lokali sąsiednich w stosunku do lokalu nr [...], wydanie zaświadczenia pozbawiłoby lokal sąsiedni przymiotu samodzielności, gdyż korzystanie z niego wiązałoby się z koniecznością korzystania z pomieszczenia innego lokalu, tj. nr [...], czyli z jego przedsionka. O możliwości uznania konkretnego pomieszczenia za przynależne do konkretnego lokalu decyduje to, czy mogą z niego korzystać wyłącznie mieszkańcy określonego lokalu, czy też mieszkańcy kilku lokali. Jeżeli z pomieszczenia korzystają właściciele więcej niż jednego lokalu wówczas jest ono elementem nieruchomości wspólnej. "Pomieszczenia tego typu jak: strychy, magazynki, piwnice, jeżeli nie staną się częścią składową lokalu mieszkalnego lub użytkowego, będą stanowić przedmiot nieruchomości wspólnej, a zatem będą stanowić współwłasność właścicieli lokali, podobnie jak: klatki schodowe, windy mury zewnętrzne, fundamenty" (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 435). W rozpoznawanej sprawie przedsionek jest częścią korytarza prowadzącego do dwóch lokali mieszkalnych ([...]). W istocie stanowi on komunikację pomiędzy dwoma lokalami ([...]) a klatką schodową. Nie służy wyłącznie do użytku ewentualnych użytkowników lokalu nr [...]. Zauważyć należy, że lokal nr [...] (w wyniku którego podziału powstały nowe lokale) miał zupełnie inny układ pomieszczeń, który w żaden sposób nie wpływał na sąsiedni lokal nr [...]. Z załączników graficznych do zaświadczenia o samodzielności lokalu z [...] listopada 2009 r. wynika, że lokal nr [...] znajdował się [...]. Sądowi z urzędu jest wiadome, że część lokalu nr [...] znajdująca się [...] została podzielona na 2 lokale nr [...] (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3777/18). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że druga część lokalu nr [...] znajdująca się [...] została podzielona na dwa lokale tj. [...]. Fragment lokalu, który obecnie stanowi sporny przedsionek służył wyłącznie właścicielowi lokalu nr [...]. Jest to sytuacja odmienna od tej, która powstała w wyniku podziału lokalu na mniejsze. Odwoływanie się zatem do okoliczności dotyczących poprzedniego stanu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że zamierza zapewnić dostęp do przedsionka poprzez ustanowienie służebności na rzecz każdoczesnych właściciela lokalu nr [...], należy stwierdzić, że zaświadczenie wydaje się w celu potwierdzenia określonych (realnie istniejących) faktów lub stanu prawnego, w oparciu o posiadane dane wynikające z prowadzonych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów (art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie przewiduje powoływania się na inne, niż wymienione w tym przepisie, kryteria oceny samodzielności lokalu. Wyklucza to możliwość uwzględniania w rozpoznawanej sprawie planowanego ustanowienia służebności gruntowej, a więc ustanowienia prawa uregulowanego w przepisach kodeksu cywilnego (por. wyrok. NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2281/11, CBOIS). Organ słusznie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i lokalami usługowymi, na [...], składającego się z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki wraz z pomieszczeniem przynależnym. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.