II SA/Sz 276/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta K. czasowo zarejestrował pojazd marki [...] nr [...] na E. S. legitymującą się nr [...] Nie zgadzając się z powołaną decyzją E. S. złożyła od niej odwołanie, w którym podniosła, że zwróciła się do organu o zarejestrowanie samochodu na dane przedsiębiorcy o numerze REGON [...], natomiast samochód został zarejestrowany na dane osoby fizycznej tj. E. S. ze wskazaniem nr PESEL. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem, że rejestracji dokonuje się na właściciela samochodu, czyli osobę fizyczną, będącą przedsiębiorcą, zidentyfikowaną według numeru REGON, który winien być umieszczony w pozwoleniu czasowym. Mając na względzie, że we wniosku o czasową rejestrację strona nie podała numeru REGON, zatem organ pierwszej instancji winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca1990 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta K. odmówił rejestracji pojazdu marki [...] nr nadwozia [...] na dane przedsiębiorstwa działającego pod firmą: " E. S., REGON [...], adres siedziby [...] K. ul. [...]". Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że przedsiębiorstwo występujące jako jednoosobowa działalność gospodarcza - podlegające wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - nie posiada osobowości prawnej i jako takie nie ma zdolności do czynności prawnych. Zdolność taką posiada natomiast osoba fizyczna będąca właścicielem przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co oznacza, że podmiot taki rozumiany potocznie jako firma nie posiada ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. W związku z powyższym stroną postępowania administracyjnego, a zatem adresatem decyzji powinna być konkretna osoba fizyczna, a nie firma, pod którą osoba ta prowadzi działalność gospodarczą, co oznacza, że przedsiębiorca nie może być stroną w postępowaniu w sprawie wydania dowodu rejestracyjnego samochodu. Kwestionując powołaną decyzję E. S. złożyła od niej odwołanie, w którym zarzuciła organowi odmowę wyszczególnienia w dowodzie rejestracyjnym samochodu danych identyfikujących stronę jako przedsiębiorcę, tj. numeru REGON oraz adresu siedziby. Zdaniem odwołującej, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych obowiązek podania nr REGON dotyczy wszystkich przedsiębiorców zdefiniowanych w art. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, a więc również E. S.. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 138 § 2a k.p.a. w związku z art. 72, 73 ust. 1, 74 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2355 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie organ przypomniał, że wniosek o czasową rejestrację pojazdu złożyła jego właścicielka, która w wyniku ponownie przeprowadzonego przez organ postępowania uzupełniła określone we wniosku dane i wskazała imię i nazwisko właściciela pojazdu, adres oraz numer REGON. O rejestrację pojazdu wystąpiła jako przedsiębiorca, E. S. (osoba fizyczna) wykonująca działalność gospodarczą pod firmą ujawnioną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej: "[...] E. i R. S." E. S.. Dalej organ wyjaśnił, że rejestracji dokonuje się na przedsiębiorcę (posiadającego, jako osoba fizyczna, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych), któremu przysługuje własność samochodu oraz który identyfikowalny jest obligatoryjnie, w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych według numeru REGON. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie uwzględnił powyższych wskazówek, które wynikały już z poprzedniej decyzji kasatoryjnej, a poprzestał jedynie na wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku. Na gruncie niniejszej sprawy adresatem decyzji nie może być "[...] E. i R. S." ponieważ jest to tylko określenie dowolnie obrane przez przedsiębiorcę i włączone do jego firmy, czyli imienia i nazwiska, a powinna nim być E. S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...] E. i R. S.". Nie zmienia to faktu, że osoba fizyczna jest przedsiębiorcą identyfikowalnym w myśl przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia poprzez numer REGON, a jej adresem jest adres przedsiębiorcy wskazany w ewidencji. Inaczej rzecz ujmując stroną postępowania jest przedsiębiorca będący osobą fizyczną (a nie przedsiębiorstwo nieposiadające osobowości prawnej), któremu przysługuje własność samochodu. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji nie jest właściwa, a przeprowadzone postępowanie obarczone jest wadami skutkującymi naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 § 1, a także 138 § 2 k.p.a. Prokurator [...] w K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze sprzeciwem od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania. Zdaniem Prokuratora, skoro decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów prawa (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym), zatem należało przyjąć, że przedsiębiorstwo (prowadzone w formie jednoosobowej działalności gospodarczej) nie jest osobą prawną i nie ma osobowości prawnej, zaś w stosunkach prawnych występuje jako zindywidualizowana osoba fizyczna, wobec czego organ drugiej instancji samodzielnie powinien przeprowadzić analizę i zweryfikować merytorycznie zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na względzie Prokurator wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium. Zdaniem Prokuratora, Kolegium wydając decyzję kasatoryjną z dnia 19 lutego 2021 r. wadliwie oceniło, że istnieją podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym wynika, że rejestracji pojazdu dokonuje starosta na wniosek właściciela pojazdu wydając mu dowód rejestracyjny i tablice. Stroną postępowania administracyjnego, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą pod określoną nazwą - firmą, jest osoba fizyczna wskazana z imienia i nazwiska, a nie "działalność gospodarcza" oznaczona z nazwy. Pojazd o którego rejestrację wystąpiono ma być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców oraz ma stanowić składnik majątku przedsiębiorstwa. Firma prowadzona w formie jednoosobowej działalności gospodarczej nie ma osobowości prawnej. Przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą musi zarejestrować samochód na konkretną osobę fizyczną. Przepis art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego podkreśla różnicę między osobą prawną a fizyczną tkwiącą w nadaniu zdolności prawnej (bycie podmiotem praw i obowiązków). Jednoosobowa działalność gospodarcza osoby fizycznej nie jest osobą prawną nie posiada osobowości prawnej, która przypisana jest wyłącznie do osoby fizycznej prowadzącej taką działalność, przy czym wciąż zachowuje status osoby fizycznej, zatem w stosunkach prawnych występuje jako osoba fizyczna, z imienia i nazwiska. W rezultacie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, sprowadzający się w istocie do wykładni przez organ pierwszej instancji przepisów prawa, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec powyższego w ocenie Prokuratora brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Kwestionowane okoliczności zostały wyjaśnione, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty. Przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą nie jest stroną postępowania. Jest nią konkretnie wskazana osoba fizyczna wykonująca samodzielnie działalność gospodarczą pod wybraną firmą. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie oraz utrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 – j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia jej co do istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Podkreślenia wymaga, że według art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty w nim podniesione uznał za trafne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że Kolegium nie wskazało okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić oraz materiału dowodowego, który winien był zgromadzić w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiło jedynie odmienne stanowisko Kolegium co do tego kto może być stroną postępowania w sprawie rejestracji pojazdu. Zdaniem organu pierwszej instancji rejestracja pojazdu może być dokonana tylko na osobę fizyczną (będącą przedsiębiorcą), z czym nie zgodził się organ odwoławczy uznając, że stroną takiego postępowania i adresatem decyzji jest przedsiębiorca wykonujący działalność pod firmą ujawnioną w CEIDG. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wobec powyższego w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu nie jest możliwe uwzględnienie wywodu Prokuratora w kontekście zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej nie może być wyłącznie odmienna ocena materiału dowodowego, wpisująca się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tylko skontrolowanie działań organu pierwszej instancji ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno – merytoryczne stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontekście sprawy, gdy organ pierwszej instancji dokonał wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego, zaś spór między organami dotyczy w istocie natury prawnej, wskazane przez Kolegium naruszenie przez Prezydenta zasad ogólnych postępowania tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), nie wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł być przez ten organ zastosowany, w sytuacji gdy kompetencję do wydania decyzji na jego podstawie ma jedynie organ odwoławczy, co wprost zostało wyartykułowane w treści tego przepisu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do warunków umożliwiających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.