II OSK 3517/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił sprzeciw Firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. uchylającej decyzję Prezydent Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r. którą na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Firmie [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z budową instalacji wewnętrznych (wodno-kanalizacyjnych, wentylacji mechanicznej, elektrycznych, teletechnicznych, c.o, wymiennikowni), instalacji zewnętrznych (elektrycznych, oświetlenia terenu, kanalizacji teletechnicznej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej) oraz zagospodarowaniem terenu, zewnętrznym oświetleniem terenu, wewnętrznym układem komunikacyjnym, likwidacją istniejącej instalacji linii kablowej niskiego napięcia na działce ew. nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu i budową chodnika na działkach nr [...]przy ul. [...] w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na oddaleniu sprzeciwu pomimo istnienia podstaw do jego uwzględnienia, poprzez błędne uznanie, że w zakresie rozpoznania sądu administracyjnego sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie leży badanie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, których błędne zastosowanie miało bezpośredni wpływ na niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W braku podstaw ku temu – Sąd I instancji uznając, że kwestia interpretacji przepisów prawa materialnego w powyższym zakresie jest poza zakresem jego kognicji, uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego bezpodstawnie uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to z uwagi na fakt, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności należycie ocenił zgodność projektu budowlanego z zasadą poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, jak również zgodność projektu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania w zakresie współczynnika miejsc parkingowych, w której wskazany współczynnik miejsc parkingowych stanowił jedynie niewiążące zalecenie projektowe, jednocześnie prawidłowo nie uwzględniając przy tym wytycznych wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jako aktu niestanowiącego aktu prawa miejscowego i tym samym nie mogącego stanowić podstawy władczych rozstrzygnięć względem podmiotów stojących poza strukturą organów administracji publicznej, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie sprzeciwu na podstawie art. 185 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd Wojewódzki przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zawarte w podstawie kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. dotyczą w istocie określenia zakresu orzekania przez sąd administracyjny w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie jest to zagadnienie problematyczne, mające związek z wątpliwościami interpretacyjnymi odnoszącymi się do art. 64e p.p.s.a. stanowiącego, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Właściwa wykładnia art. 64e p.p.s.a. wymaga uwzględnienia całości uwarunkowań prawnych, jakie wynikają z instytucji sprzeciwu, wprowadzonej do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej sprzeciw od decyzji określono jako środek zaskarżenia, "którym strona będzie mogła zainicjować swoiste postępowanie o charakterze wpadkowym, ograniczone przedmiotowo do kwestii natury formalnej" (uzasadnienie, druk sejmowy nr 1183, s. 62). Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję, przy czym skarga kasacyjna przysługuje wyłącznie stronie od wyroku oddalającego sprzeciw. Stosownie do art. 151a § 3 p.p.s.a. od wyroku uchylającego decyzję wskutek uwzględnienia sprzeciwu środek odwoławczy nie przysługuje. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych wprowadzone odstępstwa od zasad kształtujących postępowanie sądowoadministracyjne budzą zastrzeżenia, zwłaszcza z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli instancyjnej sprawowanej przez sąd drugiej instancji. W szeregu orzeczeń sądy obu instancji zaznaczyły, że w postępowaniu sądowym dotyczącym sprzeciwu ograniczenia doznają konstytucyjnie chronione wartości, jak wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywatela do sądu oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania. Dla uniknięcia zatem ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu jako sprzecznych z Konstytucją należy – zdaniem sądów – wykładać je w taki sposób, aby nie naruszały wymienionych regulacji konstytucyjnych. W rezultacie sądy podkreślają w wydawanych wyrokach, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, tym samym nie oceniają wykładni i zastosowania przepisów materialnoprawnych przez organ odwoławczy, a jedynie – przy założeniu ich prawidłowości – kontrolują zasadność podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego uprawnione jest stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. W rezultacie szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zaakcentować jednak należy, że ukształtowany przepisem art. 64e p.p.s.a. model kontroli decyzji zaskarżonych sprzeciwem rodzi poważne trudności w praktyce orzeczniczej. Trzeba też dostrzec, że art. 64e p.p.s.a. nie odnosi się do art. 138 § 2a k.p.a. stanowiącego, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z tych względów niezasadne okazało się stanowisko wyrażane w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sąd pierwszej instancji w ramach rozpoznania sprzeciwu był władny i zobowiązany zbadać wykładnię i zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w takim zakresie, w jakim rzutowało to na wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji omówił obowiązki organu architektoniczno-budowlanego wynikające z przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawił też własną ocenę dokumentacji budowlanej w kontekście przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) oraz wskazał na niewystarczającą analizę opracowania w przedmiocie zacienienia i przesłaniania sąsiedniej działki. Ponadto odwołując się do przepisów art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że dla zagospodarowania działki objętej inwestycją brak jest miejsc postojowych stosownie do wskaźnika określonego w decyzji o warunkach zabudowy. W konkluzji organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i powinna zostać rzetelnie uzupełniona w toku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora. W sprzeciwie złożonym przez skarżącą Spółkę zarzucono zasadniczo błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z uregulowaniem § 13 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Podniesiono bowiem, że po stronie właściciela sąsiedniej działki nr [...] nie występuje uzasadniony interes prawny, wymagający badania, czy planowana inwestycja utrudni bądź uniemożliwi przyszłą zabudowę tej nieruchomości. Zakwestionowano również ocenę organu odwoławczego w zakresie dotyczącym miejsc postojowych wywodząc, że organ pierwszej instancji zgodnie z prawem potraktował wskazania w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące współczynnika miejsc postojowych jako niewiążące zalecenia projektowe, oparte na uchwale Rady Miasta, niemającej charakteru obowiązującego aktu prawa miejscowego. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że problem oddziaływania zamierzonej inwestycji na działkę nr [...], a właściwie na jej ewentualną, przyszłą zabudowę mieści się – co do zasady – w granicach sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wynika to nie tylko z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ale też z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu lub działki obejmujący m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Również wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek ustalenia nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wiąże się z ochroną prawną przysługującą stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom kasacyjnym wymienione przepisy stosowane wspólnie z normami techniczno-budowlanymi, w tym § 12, § 13 i § 60 wym. rozporządzenia uzasadniały konstatację Sądu Wojewódzkiego, że ocena prawidłowości odległości projektowanego budynku od granicy działki według kryteriów proponowanych przez organ odwoławczy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i to z aktywnym udziałem inwestora. Mając na uwagę argumentację organu odwoławczego dotyczącą kwestii wymaganych miejsc postojowych dla planowanej inwestycji – zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że również w tym zakresie konieczne było ponowne zbadanie wniosku inwestora. Z okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że w rozpoznawanej sprawie decyzja kasatoryjna organu odwoławczego wydana została zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki oddalił sprzeciw wyjaśniając jednocześnie, że nie rozstrzygał zawartych w nim kwestii materialnoprawnych, bo te mogą być przedmiotem oceny przy rozpoznawaniu ewentualnej skargi od decyzji merytorycznej podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślenia wymaga to, że w niniejszej sprawie inwestor i właściciel sąsiedniej nieruchomości są stronami o sprzecznych interesach, a zatem Sąd Wojewódzki nie mógł objąć oceną merytoryczną zagadnień spornych dotyczących ich praw i obowiązków, łączących się z planowanym zamierzeniem budowlanym. Taki zawężony zakres kontroli sądowej podyktowany został omówionymi wyżej względami proceduralnymi, a głównie tym, że wobec treści art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowym nie brała udziału strona, której odwołanie zostało uwzględnione przez organ drugiej instancji. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.