II SA/Gl 530/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Burmistrz Gminy i Miasta w K. decyzja z [...] r nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T.W. (dalej strona lub skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad D.W.. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił przebieg prowadzonego postępowania i wskazał, że osoba wymagająca opieki spełnia wymogi do otrzymania przez stronę przedmiotowego świadczenia, jednakże odmowa spowodowana została tym, że osoba w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania opieki, to jest jej ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto strona otrzymuje rentę socjalną, co także wyczerpuje przesłankę wydania negatywnej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym odniosła się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wyraziła swoja dezaprobatę. Odniosła się do okoliczności związanej z kolejnością osób zobowiązanych do sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą i podkreśliła, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności w tym zakresie, a w szczególności tego, czy ojciec tej osoby jest w stanie taka opiekę sprawować. W drugiej części odwołania strona poruszyła kwestię otrzymywanej renty socjalnej i wskazała na obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych, które daje możliwość wyboru określonych świadczeń, nadto odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przywołał treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszących się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że strona nie spełnia wymogów wynikających z tych regulacji. W tej części uzasadnienia organ ten odniósł się do sytuacji strony i obowiązujących regulacji prawnych i stwierdził, że strona nie wykazała, aby osoba będąca w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania takiej opieki nie mogła jej sprawować. W drugiej części odniesiono się do kwestii pobierania przez stronę renty socjalnej i stwierdzono, że pobieranie tego świadczenia jest przesłanką negatywną dla otrzymania wnioskowanego świadczenia, a przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania do rozpoznawanej sprawy. Nadto podkreślono związany charakter rozpoznawanej sprawy i konieczność respektowania zasady legalizmu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwą interpretację naruszającą zasady wyrażone w Konstytucji RP, a w szczególności art. 32 Konstytucji i zasadę równości. Nadto wskazała na naruszenie art. 69 i art. 71 ust. 1 tego aktu odnoszących się do osób niepełnosprawnych. Wskazała na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powyższej ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię naruszającą przywołane powyżej zasady i przepisy konstytucyjne. Dodatkowo podkreślono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyjaśniający wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę organy nie wyjaśniły kwestii możliwości sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. W skardze do tutejszego Sądu skarżący dołączył odpis orzeczenia o niepełnosprawności ojca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi i zamieściło analogiczną argumentację do tej, którą zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie finalnego rozstrzygnięcia, interpretacja norm prawnych mających zastosowanie w sprawie także nie została przeprowadzona w sposób uwzględniający wszystkie możliwości. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie jak również stanu faktycznego. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią ust. 1b przywołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przywołany powyżej stan normatywny określa jakie muszą zaistnieć przesłanki pozytywne i które przesłanki negatywne nie mogą wystąpić, aby skarżący mógł się skutecznie ubiegać o wnioskowane świadczenie. Na wstępie przyjdzie odnieść się do przesłanek występujących po stronie skarżącego. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że ojciec skarżącego nie figuruje w ewidencji osób posiadających orzeczenie o niepełnosprawności, a sam skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i posiada rentę socjalną. Przedstawiony stan faktyczny nie daje możliwości wypowiedzenia się, czy w stosunku do skarżącego zastosowanie będzie miał art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też nie. Jak zostało bowiem zaznaczone organy administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ustaliły, że ojciec skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, natomiast skarżący do skargi dołączył odpis orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ojca. W tej sytuacji uznać należy, że organy administracji publicznej przeprowadzające postępowanie wyjaśniające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W szczególności organy te nie wyjaśniły tego, czy ojciec skarżącego jest w stanie sprawować opiekę nad córką, zwłaszcza gdy dostrzeże się wskazania zawarte w pkt. 6 orzeczenia. W konsekwencji przyjdzie podzielić zarzut skargi, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych, a w szczególności art. 32 i art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjdzie zauważyć, że podnoszone przez skarżącego argumenty odwołujące się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa sądów administracyjnych mogą być częściowo uwzględnione. Na uwagę zasługują także argumenty odnoszące się do zasady równości sformułowanej w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie składu orzekającego w polu widzenia należy mieć także obecnie obowiązującą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zwraca się uwagę na fakt, że może wystąpić sytuacja, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne będzie równocześnie dysponowała prawem do innego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. Okoliczność ta skłoniła przywołany Sąd do odpowiedniego wykorzystania postanowień art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Obowiązująca na gruncie tego przepisu zasada zasługuje na szersze ujęcie i odniesienie jej do innych świadczeń przysługujących w ramach zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze zasady konstytucyjne, takie jak zasada równości, czy też zasada godności uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie z systemu zaopatrzenia społecznego (rentę socjalna), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W tym miejscu przyjdzie przywołać treść art. 10 ust. 1 ustawy 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1300), zgodnie z którym prawo do renty socjalnej zawiesza się w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w przypadku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osoba taka podlega takiemu ubezpieczeniu. Organy administracji obu instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia skupiły swoja uwagę wyłącznie na literalnej wykładni przepisów mających w niej zastosowanie i całkowicie pominęły preferowaną linię orzeczniczą w orzeczeniach sądów administracyjnych, jak również pominęły treść innych aktów, które w tym zakresie mogą być wykorzystane. W kontekście przywołanych regulacji, skład orzekający zwraca uwagę na zasadę godności, która sformułowana jest w art. 30 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Wysokość otrzymywanej przez skarżącego renty socjalnej jest niższa, niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe okoliczności skłaniają do uznania, że w sprawie tej wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.  W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wyjaśni sytuację faktyczną dotyczącą ojca skarżącego i podejmie stosowne działania zmierzające do tego, aby ustalić, czy jest on w stanie sprawować opiekę nad córką. W tym zakresie uwagę należy w szczególności zwrócić na treść pkt 6 orzeczenia o niepełnosprawności z [...] r. Po wyjaśnieniu tej okoliczności organ pierwszej instancji zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania w kontekście możliwości sprawowania tej opieki przez skarżącego i to również w kontekście pkt 6 orzeczenia z [...] r., a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c wyżej wymienionej ustawy, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. mr