III OSK 438/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. 5 Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 643/21 odrzucające skargę P. 5 Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wskazania, ze organ nie dopuścił się bezczynności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 643/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę P. Sp. z o.o. (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wskazania, że organ nie dopuścił się bezczynności. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2021 r. wniosła do SKO za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] "Ponaglenie w przedmiocie zakończenia postępowania". SKO postanowieniem [...] maja 2021 r. na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. wskazało, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynność. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Spółka wniosła "Zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2021 roku w przedmiocie ponaglenia". Odrzucając skargę Sąd wskazał, iż dotyczy ona aktu, który nie jest objęty zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyjaśnił, iż postanowienie w przedmiocie ponaglenia wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, a także nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, bowiem ma charakter wyłącznie procesowy. Sąd wyjaśnił, iż postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ponaglenia jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach nadzoru organu wyższego stopnia nad organami niższego stopnia i nie kończy postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, a jednocześnie ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który określałby podstawę prawną do złożenia zażalenia na takie postanowienie. Sąd zauważył, iż na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje ani zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie jest kończącym sprawę w przedmiocie dopuszczenia do udziału podmiotu na prawach strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację świadczącą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 3 § 2a p.p.s.a. - Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oś sporu w przedmiotowej sprawie stanowi zatem ustalenie czy na postanowienie SKO z [...] maja 2021 r. przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Opisana wyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest, co do zasady, rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa, zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał już, że postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1350/10). Odnosząc się zaś do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż skarżący kasacyjnie podnosi, iż w jego ocenie zaskarżone "postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie w takim zakresie, że dopuszcza – aż do zakończenia sprawy we wszystkich instancjach, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym – podmiot, który na prawach strony występować nie może", wskazać należy, iż przedmiotem postępowania wywołanego pismem z 14 czerwca 2021 r. uczynił on postanowienie SKO z 5 maja 2021 r., które w żaden sposób nie przesądza o dopuszczeniu Spółki do udziału w postępowaniu. Postanowienie to dotyczy bowiem ponaglenia złożonego przez Spółkę, w którym zaskarżona ona czynność Prezydenta Miasta Poznania z 30 marca 2021 r. o sygn. KOS-III.6131.1.501.2020. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.