II OSK 1210/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 4/18 odrzucającego skargę W. F. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 232 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 odrzucił skargę; w pkt 2 zwrócił skarżącemu wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. skarżący wniósł "zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]z dnia [...].06.1987 r.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że koniecznym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uprzednie wniesienie ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo to zostało nadane razem ze skargą do Sądu. Sąd podkreślił, że kodeks postępowania administracyjnego umożliwia stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie przewlekłości poprzez wniesienie ponaglenia (art. 37). Stosownie do art. 37 § 8 k.p.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ. W ocenie Sądu uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należało ustalić, czy strona skutecznie skierowała ponaglenie na przewlekłość postępowania organu. W tym kontekście istotny jest czas, jaki upłynął od dnia wniesienia ponaglenia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro ponaglenie zostało złożone w tym samy dniu co skarga do sądu administracyjnego, to organ nie zdążył go rozpoznać. Skierowanie ponaglenia równocześnie z wniesieniem skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone w związku z wniesieniem ponaglenia iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień przewidziany w art. 37 § 8 k.p.a. wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią ponaglenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności– na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Do przyjęcia skuteczności wniesienia skargi na przewlekłość konieczne jest nie samo wniesienie ponaglenia z art. 37 k.p.a., lecz także potrzebny jest upływ terminu w którym organ ma czas na zajęcie stanowiska w sprawie bądź też rozstrzygnięcie tego organu wydane przed upływem wskazanego terminu. Sąd podkreślił, że stanowisko takie przedstawione zostało w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że dla wypełnienia warunku wyczerpania środków zaskarżenia bezwzględnie konieczne jest uprzednie rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. zarzucając naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środka zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. 2. art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż do sporządzenia skargi niezbędnym jest wykazanie, że upłynął termin w którego czasie organ miał czas na zajęcie stanowiska w sprawie, podczas gdy w/w stanowi, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu środka zaskarżenia do właściwego organu; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b, obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Również w poprzednim stanie prawnym w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316). Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia (poprzednio – zażalenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności dlatego problematyczna jest ocena sytuacji gdy strona w tej samej dacie składa ponaglenie (zażalenie) do organu oraz odrębnie skargę. Trudno jednak zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, który odrzucił skargę jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) przyjmując, że nie został wyczerpany środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r., I OZ 854/13). Odmienne stanowisko wyrażone w orzecznictwie na tle przepisów ordynacji podatkowej nie zasługuje na aprobatę (por. postanowienie NSA z 30 grudnia 2014 r., I OSK 3158/14). Wbrew argumentacji wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu również w aktualnym stanie prawnym brak jest przesłanek do formułowania poglądu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu potrzebny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki nadmierną wagę przyłożył do możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ w sytuacji gdy ma on jednocześnie zapewniony termin miesięczny na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia (zażalenia) musiała czekać na jego rozpoznanie bądź upływ terminu, który nie wynika wyraźnie z unormowań ustawowych. Trzeba założyć, że do decyzji strony pozostawiony jest wybór, czy poprzestanie na zaskarżeniu przewlekłości (bezczynności) wyłącznie na drodze administracyjnej, czy też złoży skargę, ponosząc konsekwencje ewentualnej jej niezasadności. W sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości istotne jest to, że sąd podejmuje rozstrzygniecie przy uwzględnieniu stanu sprawy nie tylko w momencie wnoszenia skargi, ale też w czasie wyrokowania. Określając w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. warunki dopuszczalności skargi w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) trzeba mieć na uwadze różne znaczenia pojęcia "wyczerpanie środków zaskarżenia" w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem ponaglenia (zażalenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W przypadku zażalenia wnoszonego w celu weryfikacji postanowienia potrzeba wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi do sądu jest oczywista z przyczyn systemowych. Natomiast skarga na bezczynność (przewlekłość) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia wydanego w tym trybie postanowienia, to przyjąć należy, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się organu, co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi. Zatem uznać należy, że wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie trzeba tym samym czekać aż organ wyższego stopnia przeprowadzi stosowne postępowanie i wypowie się, co do podstaw ponaglenia by wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Zasadnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że dla skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było konieczne rozpoznanie ponaglenia wniesionego w dniu 21 grudnia 2017 r. Złożenie ponaglenia jest jedynie formalnym wymogiem skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13). Dlatego też wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie więc ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgonie z art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.