I SA/Bd 406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Inne Oddział w T. utrzymał w mocy decyzję tego Zakładu z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą P. S. (Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r., wynikających ze złożonych korekt dokumentów rozliczeniowych. W uzasadnieniu organ podał, że z analizy konta płatnika składek w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, iż korekty dokumentów rozliczeniowych za kwiecień Skarżący przesłał w dniu [...] lipca 2020 r., czyli po 30 czerwca 2020 r. Organ wskazał, że płatnik jest zobowiązany przesyłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami był zwolniony z obowiązku ich składania. Przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r., stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Do lutego 2020 r. Skarżący korzystał z preferencyjnych składek. Od marca 2020 r. powinien złożyć deklarację ZUS DRA z pełnymi składkami, a złożył deklarację ZUS DRA ze składkami, które obowiązywały go na preferencyjnych warunkach (30%). Zgodnie z tymi dokumentami zostało dokonane umorzenie za kwiecień 2020 r. w łącznej kwocie [...]zł. Poprawne dokumenty zostały złożone dopiero [...] lipca 2020 r. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wniósł skargę na ww. decyzję. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przywrócenie terminu złożenia korekty deklaracji ZUS, ponieważ w ustawie o COVID ustawodawca w pośpiechu przeoczył ten nieodzowny instrument każdej ustawy. Decyzji zarzucił naruszanie: - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pozorowanie dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, ponieważ pierwszą decyzję z upoważnienia Prezesa Inne wydał kierownik referatu Oddziału w T., natomiast drugą decyzję po odwołaniu naczelnik wydziału z upoważnienia tego samego Prezesa Inne, - przepisów drugiego rozdziału Konstytucji Rzeczypospolitej [...], ponieważ organy władzy państwowej nie mogą pozbawiać przedsiębiorcy prawa do złożenia korekty deklaracji ZUS po błędzie, co ma miejsce w "art. 31zg" ustawy o COVID. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że w związku ze spełnieniem przez Skarżącego warunków zwolnienia z opłacania składek, udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za kwiecień 2020 r. nastąpiło w dniu [...] maja 2020 r. Umorzeniu podlegały jednak wyłącznie składki znane na dzień rozpatrzenia wniosku, tj. składki wynikające z deklaracji rozliczeniowych złożonych przez Skarżącego do tej daty. Zwolnieniem nie mogły zostać natomiast objęte składki w wysokości wynikającej z korekt złożonych przez Skarżącego. Korekty te Skarżący złożył bowiem dopiero w dniu [...] lipca 2020 r., a w konsekwencji składki wynikające z tych korekt nie były znane w dniu rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, tj. [...] maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] lipca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarżący został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organ przyjął, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia według korekt deklaracji, bowiem korekty te zostały złożone po [...] czerwca 2020 r. i po załatwieniu wniosku o zwolnienie z uwzględnieniem deklaracji złożonej do [...] czerwca 2020 r. Skarżący zatem skorzystał ze zwolnienia w zakresie określonym pierwotną deklaracją, o czym został zawiadomiony pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Na ten dzień (rozpoznania wniosku) znana była kwota składek wynikająca z pierwotnej deklaracji, a nie z korekty deklaracji przesłanej [...] lipca 2020 r. Podać należy, że w myśl art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, dalej "u.s.u.s."), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID stanowił, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W niniejszej sprawie Inne stwierdził, że nie ma podstaw do zwolnienia Skarżącego z obowiązku opłacania należności składkowych za kwiecień 2020r. w wartościach wynikających z korekty deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc, gdyż korekta deklaracji za ten okres rozliczeniowa złożona została [...] lipca 2020 r., czyli po dacie 30 czerwca 2020 r. i po rozpatrzeniu już wniosku o zwolnienie według pierwotnej deklaracji. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie tut. Sądu z treści powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o COVID żadną miarą nie wynika stanowisko organu, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Zdaniem Sądu nie sprzeciwia się temu treść art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie posługuje się on terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji nie podważona przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy o COVID-19 terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2020 r. – nawet błędna – to późniejsza (tj. dokonana po 30 czerwca 2020 r.) korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2124/21). Sąd zauważa, że w odwrotnym przypadku, tj. gdy pierwotna deklaracja wykazywałaby wyższą kwotę składek niż należną, to skorygowanie deklaracji po 30 czerwca 2020 r., nie mogłoby pozostać obojętne na wysokość zwolnienia. Nie można byłoby twierdzić, że ostatecznie kwota zwolnienia jest wyższa niż wynikająca z korekty deklaracji pomniejszającej kwotę składek. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji, w której kwoty zwolnienia składek mogłyby być wyższe lub niższe niż wielkość wynikająca z dokonanych przez płatnika deklaracji korygujących nie podważonych skutecznie przez organ, a zatem zgodnych z prawem. Sąd zawraca także uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (16 grudnia 2020 r.), to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie, przepisy art. 15zzzzzn2 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie przez sąd pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem też kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam Ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID tej bardzo korzystnej regulacji prawnej z punktu widzenia interesów płatników. Podkreślić też należy, że płatnicy składek nie powinni być różnie traktowani w zależności od tego, kiedy zostanie dokonana korekta deklaracji, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID, czy po tej dacie, co ma znaczenie przy obowiązkach organu o pouczaniu w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 31zo i art. 31zq ustawy o COVID, organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść Skarżącego, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony. Zatem pominie okoliczność, że korekta deklaracji została złożona po 30 czerwca 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Zdaniem tut. Sądu, brak regulacji prawnej co do składania korekt deklaracji nie może negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu deklaracji w terminie z prawidłową kwotą składek, lecz dopiero w wyniku korekty deklaracji złożonej po 30 czerwca 2020 r. Sąd ma na uwadze dobro płatników w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ także wskazanych zasad z k.p.a. przez organ musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym skorzystanie ze zwolnienia, nawet jeżeli oni nie dopełnili od razu obowiązku w zakresie złożenia "prawidłowej" deklaracji do 30 czerwca 2020 r., po czym błąd ten skorygowali (w niniejszej sprawie płatnik w pierwotnej deklaracji błędnie przyjął, że przysługuje preferencja – 30%). Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ, przy wyłącznej tylko zmianie osoby pracownika podpisującego decyzję (kierownik referatu, naczelnik wydziału). Odnosząc się do tego podnieść należy, że przepisy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127 § 3 k.p.a. przewidują zamiast odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 117/11 istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przeniesienia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na rzecz organu wyższego stopnia, lecz powierza sprawę ponownie temu samemu organowi. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). W postępowaniu prowadzonym w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia tego samego organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania. W związku z tym zasadnie w niniejszej sprawie inny pracownik podpisał (z upoważnienia) decyzję wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie ten sam, który podpisał decyzję pierwszoinstancyjną. Taki tryb załatwienia sprawy nie narusza prawa. Prawo (ustawa) dopuszcza ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ (art. 83 ust.4 u.s.u.s.). Wobec jednak wcześniejszych rozważań, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.