II GSK 117/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 595/10 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowania składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. T. decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. Uznał ponadto, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (sygn. akt I SA/Gd 595/10). Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. J. T. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z wnioskiem o umorzenie nieopłaconych należności składkowych, w związku z trudną sytuacją finansową. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. organ odmówił umorzenia należności. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie wykazał dostatecznie przesłanek umożliwiających ewentualne uwzględnienie wniosku. J. T. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ po zacytowaniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 Nr 11, poz. 74) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 4a wskazanej ustawy, gdyż kwota zadłużenia z tytułu składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Prezes ZUS wskazał ponadto, że nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy). Nie została udokumentowana także dostatecznie trudna sytuacja finansowa i zdrowotna wnioskującego. Jedną z przesłanek do umorzenia jest występowanie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie miała miejsca, a ponadto wnioskodawca nie ma przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Prezes ZUS zauważył, że obecnie funkcjonujący system ubezpieczeń oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Ustawy regulujące należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - stanowią elementy systemu gwarantowanych przez państwo świadczeń na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczeń społecznych, zdrowotnych, z powodu bezrobocia czy niewypłacalności pracodawcy i mają doniosłe znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony socjalnej. Państwo realizuje ten cel ze środków, które obowiązane są uiszczać ustawowo określone podmioty (art. 46 cyt. ustawy). Niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na ustalone fundusze, degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na ogół społeczeństwa. Zatem skuteczne dochodzenie zaległych składek wraz z należnymi odsetkami od dłużników jest w interesie społecznym i powinno być także brane pod uwagę. Od powyższej decyzji skargę wniósł J. T., żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji ZUS Oddział w S. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku we wspomnianym na wstępie wyroku stwierdził nieważność decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1. ustawy o systemie świadczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: (pkt 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; (pkt 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 ww. ustawy od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odwołanie to zgodnie z art. 83 ust. 5 ww. ustawy wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję. Natomiast w świetle art. 83 ust. 6 ustawy jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie decyzja została wydana przez Prezesa ZUS, w sytuacji gdy zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinna być wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Sąd wskazał, że użyty w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponowie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści przepisów art. 83 ust. 6 i 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w których kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyznano Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 691/08). WSA w Gdańsku przyjął, że skoro w niniejszej sprawie orzekał organ niewłaściwy tj. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to naruszone zostały przepisy o właściwości określone w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 127 § 3 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) i mieć będzie zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik organu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w w/w przepisie jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z treści art. 83 ust. 4 wspomnianej ustawy wynika wprost, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy związanej z umorzeniem należności z tytułu składek jest Prezes ZUS, a nie ZUS. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. T. wniósł o jej oddalenie i przyznanie według norm przepisanych wynagrodzenia za zastępstwo procesowe z urzędu oraz zwrot wydatków w postępowaniu kasacyjnym. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że NSA w analogicznej sprawie (sygn. akt II GSK 630/09) przyjął, iż organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzję taką podpisuje, w imieniu Zakładu Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. Ponadto, oprócz powyższej roli reprezentanta Zakładu (art. 73 ust.1 ustawy) Prezes Zakładu może pełnić rolę samodzielnego organu właściwego (art. 66 ust. 5 oraz art. 73 ust.3 pkt 6 cyt. ustawy). Z tego względu poprawna redakcja treści decyzji administracyjnej, pozwalająca na jednoznaczną identyfikację roli, w jakiej w danej sprawie występuje Prezes Zakładu, ma istotne znaczenie w aspekcie potencjalnego zarzutu naruszenia przepisów o właściwości. Pełnomocnik skarżącego podał ponadto, że badanie oraz wykładnia decyzji w zakresie oceny, czy wydał ją organ właściwy opiera się wyłącznie o sformułowania treści decyzji. Nie podlega bowiem badaniu subiektywne przeświadczenie sygnatariusza decyzji, co do roli, którą pełnił podpisując decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4 - 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym we wskazanym przepisie jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS. Tym samym wskazał on granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarówno z zarzutu kasacyjnego, jak też z jego uzasadnienia wynika, że w ocenie kasatora, organem właściwym do załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Prezes ZUS. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym wykładnia art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinna być zgodna z treścią art. 127 § 3 k.p.a., który normuje problematykę decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przeniesienia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na rzecz organu wyższego stopnia, lecz powierza sprawę ponownie temu samemu organowi. Przyjmując za niesporne, że organem załatwiającym po raz pierwszy sprawę z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, należy stwierdzić, iż również Zakład właściwy będzie do rozpoznania tej sprawy w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie. Bez znaczenia pozostaje, że komentowany przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje kierować wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu, jego bowiem pozycja jako podmiotu kierującego i reprezentującego ZUS (art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) uzasadnia takie, w istocie mające techniczny i organizatorski procesowo charakter, rozwiązanie. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa ZUS, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiony pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 373/06, z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 13/09, z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 830/09, z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 171/10, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 212/10, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 348/10, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 912/10 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak słusznie zauważył wnoszący skargę kasacyjną, uprawniają Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do działania w różnym charakterze. Jest on organem Zakładu, który kieruje jego działalnością i reprezentuje Zakład na zewnątrz. Może także występować jako samodzielny organ administracji publicznej, czego przykładem jest postępowanie w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Nie zmienia to jednak przedstawionego wyżej stanowiska, że w sprawach dotyczących umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne organem właściwym jest ZUS, a nie Prezes ZUS. W związku z tym również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w takiej sytuacji rozpoznaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto, co należy podkreślić w niniejszej sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od początku zajmował jednoznaczne stanowisko, że rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy jest organem właściwym i nie działa jako przedstawiciel Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a jako samodzielny organ. Pogląd ten został również potwierdzony w skardze kasacyjnej. Zatem nie sposób przyjąć, Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję działał w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro wiec działał jako samodzielny organ to należy przyznać rację Sądowi I instancji, który stwierdził, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.) W związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 83 ust. 4 - 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy w granicach skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – radcy prawnemu M. Ż. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 cyt. ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wspomnianej ustawy w związku z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)