II GSK 212/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 595/09 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 595/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę E. B. i stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana, a ponadto przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...], została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na uchylenie poprzedniej decyzji organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2985/07. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organu administracji, który stwierdził, że w dniu [...] lutego 2007 r. E. B. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za wskazany we wniosku okres. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] maja 2009 r., przy czym organ wydający tę decyzję został określony jako "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności tego rozstrzygnięcia, albowiem zostało ono wydane przez niewłaściwy organ. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 nie przysługuje; stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, przy czym do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, ze zwrotu "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" wynika jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku jest natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje zaś wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzje, ponieważ zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych reprezentuje Zakład na zewnątrz. W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji, jako organ, który wydał decyzję, został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń. Organem wydającym zaskarżoną decyzję był natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych. To, że Prezes Zakładu wydał decyzję, od której wniesiono skargę wynika nie tylko z nagłówka tej decyzji, ale także z jej uzasadnienia oraz z odpowiedzi organu na skargę, gdzie również wyraźnie jest mowa o decyzji wydanej przez "Prezesa" ZUS. Oznaczało to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ administracji wniósł o rozważenie zasadności przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego polegającego na wskazaniu organu uprawnionego do wydawania decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.), to jest art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu, w wyniku czego Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydał nieuprawniony organ w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał organ uprawniony i właściwy, wskazany jako taki we wspomnianym przepisie; 2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzję wydał uprawniony i właściwy organ i wobec tego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących ustrój, zadania i kompetencje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 66 - 79a) wynika, iż jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. W tym kontekście Prezes ZUS na pewno nie jest organem administracji, a tylko organem osoby prawnej, czyli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże z woli ustawodawcy na mocy szczególnych przepisów prawa te zasadniczo organy wewnętrzne osoby prawnej mogą być w konkretnych sprawach wyposażone w kompetencje organu administracji. Prezes ZUS jako organ wewnętrzny osoby prawnej jednocześnie z mocy art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został wyposażony w kompetencje quasi organu II instancji w konkretnie wyznaczonych sprawach, to jest w sprawach rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie spraw o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przykładowo na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.), będąc organem wewnętrznym osoby prawnej, został wyposażony w kompetencje organu I instancji w sprawach przyznania świadczenia z tej ustawy w drodze wyjątku. Odczytywany w tym kontekście art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych winien być interpretowany w ten sposób, że wolą ustawodawcy było, by w sytuacji tych dwóch kategorii spraw to Prezes ZUS wydawał decyzje jako quasi organ II instancji. E. B. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony (adwokat) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu, to jest wynagrodzenia według norm przepisanych oraz poniesionych wydatków w kwocie 241,60 zł wyszczególnionych w dołączonym do protokołu rozprawy spisie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie można zgodzić się w całości z jej argumentacją. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność podpisanej przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek z powodu zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. - wydania jej przez organ niewłaściwy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył wskazany przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ błędnie uznał, iż decyzję wydał organ nieuprawniony. Z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej należy się zgodzić, choć błąd Sądu I instancji polega w istocie rzeczy na wadliwie odczytanym i ocenionym stanie faktycznym przy poprawnej jednocześnie interpretacji przepisu prawa materialnego. Istota sprawy zawiera się w odpowiedzi na pytanie jaki organ, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakład) jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której zadania określa art. 68 – 71 cyt. ustawy. W określonych przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sprawach, między innymi w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek (ust. 1 pkt 3), podmiotem właściwym do ich załatwienia jest Zakład jako bezosobowo określony podmiot – strona stosunku administracyjnoprawnego. Stwierdzić należy, iż tak jak brak jest wątpliwości co do identyfikacji organu właściwego do wydania pierwotnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, tak z uwagi na nie dość doskonałą redakcję przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mogą się one pojawić w związku z wniesionym na tej podstawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, taki bowiem środek odwoławczy przysługuje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia. Wniosek jest składany, stosownie do wskazanego przepisu, do Prezesa Zakładu i rozpatrywany na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, a stosuje się do niego odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niejednoznaczność sformułowania przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spowodowała rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, które w wydawanych wyrokach przyjmują niejednolicie, iż właściwym w sprawach z wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw o umorzenie należności jest, w ocenie niektórych składów orzekających, Prezes Zakładu, zdaniem zaś innych - właściwym jest wyłącznie Zakład. Na powyższe zwrócił uwagę kasator, podkreślając brak utrwalonej linii orzeczniczej w tym względzie. Z takim wnioskiem skargi kasacyjnej zgodzić się wszakże nie można, bowiem wątpliwą kwestię wyjaśniło już jednoznacznie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do rozstrzygania spraw z zakresu umarzania należności ze składek w obu trybach – podstawowym i "odwoławczym" jest zawsze wyłącznie Zakład (wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 225/06; z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 348/06; z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 346/06; z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06; z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 373/06; z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 13/09; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 676/09). Przekonanie, iż organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy jest Zakład, znajduje swoje uzasadnienie w wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odpowiadającej dyspozycji tego przepisu nakazującej do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań, a więc przede wszystkim przepisu art. 127 § 3 Kpa. Cechą odróżniającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od odwołania jest jego niedewolutywność; wniesienie tego środka odwoławczego nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją temu samemu organowi (G. Łaszczyca [w] G.Łaszczyca, A. Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, Nb.1047, str. 757). Przyjmując za niesporne, że organem załatwiającym po raz pierwszy sprawę z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek jest Zakład, należy stwierdzić, iż również Zakład właściwy będzie do rozpoznania tej sprawy w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie. Bez znaczenia pozostaje, że komentowany przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje kierować wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu, jego bowiem pozycja jako podmiotu kierującego i reprezentującego ZUS (art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) uzasadnia takie, w istocie mające techniczny i organizatorski procesowo charakter, rozwiązanie. Drugą kwestią pozostaje ocena czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa Zakładu z uwagi na podkreślany przez ten Sąd fakt opieczętowania rozstrzygnięcia pieczęcią nagłówkową Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i treści odpowiedzi na skargę, z której wynika, że decyzję wydał Prezes Zakładu. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, Prezes Zakładu (względnie inna osoba powołująca się na upoważnienie Prezesa), podpisując decyzję wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, nie występuje jako organ administracji publicznej, a jedynie jako osoba reprezentująca Zakład właściwy do rozstrzygania w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadniczym powodem uznania przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do wydania decyzji przez Prezesa Zakładu a nie przez Zakład, reprezentowany przez Prezesa lub osobę działającą w jego imieniu, było posłużenie się przy wydaniu zaskarżonej decyzji blankietem z nagłówkiem "Prezes Zakładu Ubezpieczeń", jak również wielokrotne używanie w uzasadnieniu decyzji określenia "Prezes Zakładu", nie zaś "Prezes Zakładu jako organ Zakładu" lub krótko "Zakład". Do tych sformułowań Sąd I instancji przywiązał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadmierne znaczenie. O tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., nie decydują ani blankiet, na którym sporządzona zostaje decyzja, ani jej nagłówek, lecz kryteria obiektywne, tj. przepisy prawa, z których wynika, że sprawa podlegała właściwości organu administracji publicznej, którym był Zakład, oraz że decyzje w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podpisuje w imieniu Zakładu jego Prezes (lub osoba przez niego upoważniona) jako podmiot reprezentujący ten Zakład (art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W kwestii właściwości rzeczowej organu administracji publicznej w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek nie ma żadnego znaczenia subiektywne i błędne przeświadczenie Prezesa Zakładu (bądź osoby działającej z jego upoważnienia), że podpisuje ponowną decyzję w imieniu własnym jako samodzielny organ administracji publicznej, bowiem w takiej sprawie działa zawsze jako organ wewnętrzny Zakładu, uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz. Należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 4 usus., należała do właściwości rzeczowej Zakładu i przez Zakład została wydana, czego nie zmienia opieczętowanie rozstrzygnięcia pieczęcią nagłówkową Prezesa jako reprezentującego właściwy do wydania decyzji podmiot. Nie może mieć również zasadniczego znaczenia dla oceny legalności decyzji stanowisko prezentowane przez Prezesa Zakładu w odpowiedzi na skargę. Reasumując, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma uzasadnionych podstaw dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., co mogłoby uzasadniać zastosowanie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji skontroluje skargę pod względem merytorycznym, zwracając szczególną uwagę na zastosowane przez organ rozwiązanie procesowe, a także uwzględni koszty zastępstwa procesowego dla ustanowionego tytułem prawa pomocy pełnomocnika procesowego skarżącej za obie instancje. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Mając na względzie sytuację finansową skarżącej oraz okoliczność, że uchylony wyrok nie był związany z jej stanowiskiem w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.