II OSK 3132/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 719/20 w sprawie ze skargi N. T. T. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 719/20, w sprawie ze skargi N. T. T. H., dalej: "cudzoziemka" lub "skarżąca", na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 11 października 2017 r. cudzoziemka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz [...] Sp. z o.o. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] września 2018 r., odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że strona przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C jednokrotnego wjazdu ważnej 63 dni w okresie od dnia 6 października 2017 r. do dnia 5 grudnia 2017 r., wydanej przez władze Węgier, w celu - sprawy służbowe, złożyła w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Wojewoda stwierdził, że cudzoziemka nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Od powyższego rozstrzygnięcia cudzoziemka złożyła odwołanie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zachodzi przypadek próby obejścia przez cudzoziemca przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu, niż rzeczywisty. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, cudzoziemka nie wykazała okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym, niż 3 miesiące. W konsekwencji, doszło do realizacji hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów prawa administracyjnego (a tym samym naruszenie interesu prawnego): 1) art. 6 i art. 7 K.p.a. - przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie mając na względzie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, 2) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, i nie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej, 3) art. 12 K.p.a. przez zaniechanie działania wnikliwego, szybkiego i zaniechania stosowania najprostszych środków i zaniechania załatwienia sprawy niezwłocznie. 4) art. 15 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania 2 instancyjnego w tej sprawie, 5) art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co organ pierwszej instancji nie rozpatrzył jego całości oraz zaniechanie wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, 6) art. 79a § 1 i 2 K.p.a. przez: A) zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, B) zaniechanie umożliwienia stronie przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 tego przepisu, 7) art. 80 K.p.a. przez zaniechanie oceny okoliczności przy wzięciu pod uwagą całokształtu materiału dowodowego, 8) art. 81a § 1 i 2 K.p.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, chociaż nie zaszły przesłanki z § 2 tego artykułu, 9) art. 107 § 3 K.p.a. przez oparcie się w uzasadnieniu na stereotypach i przypuszczeniach, a nie na dowodach i przepisach prawa, 10) art. 138 § 2 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i zaniechanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, chociaż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Szef Urzędu zaniechał przekazując sprawę wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 2. przepisów prawa materialnego (a tym samym naruszenie interesu prawnego): 1) zaniechanie zastosowania ustawy o cudzoziemcach: art. 98 ust. 1 i 2 i błędne zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 1 i zaniechanie prawidłowego zastosowania z art. 114 ust. 1, naruszenie art. 60 ust. 1 i następne: przez uznanie, że strona nie spełnia wymogów z tych przepisów, pomimo że z dowodów wynika, że strona spełniła warunki uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, 2) zaniechanie zastosowania art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 6 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen (ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO l RADY (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r.), a wskutek tego bezpodstawne uznanie, że strona posiadając ważną wizę typu C Schengen - nie może w czasie jej obowiązywania złożyć wniosku o pobyt i pracę w Polsce, chociaż strona dostała się do Polski na podstawie ww. przepisów prawa i wykazała legalność pobytu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ponieważ decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz odwołującego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na jego wniosek. Powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. To zaś spowodowało, że organ nie ustalił w sprawie stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i nieprawidłowo zastosował ten przepis. Uchybienia te powodują, że w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej, jest przedwczesne. Sąd wskazał, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy, niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Sąd zwrócił uwagę, że ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Z przepisu tego wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny, niż deklarowany. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach") polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni w/w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające na: - nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne. Z ostrożności procesowej zarzucił także: III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że: - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a uczestniczka postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności, z reguły, rozważyć należy zasadność procesowej podstawy kasacji. Są jednak sytuacje, w których ocena wywiązania się przez organ administracyjny z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także ocena tego, czy organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, zależy od rozstrzygnięcia kontrowersji materialnej. Obowiązki określone w art. 77 § 1 K.p.a. oraz w art. 80 K.p.a. dotyczyć bowiem mogą tylko okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Również zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jest uzależniona od rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, tj. wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przypisanie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1, stanowi tylko procesowy aspekt sporu materialnoprawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy, niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organy przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, treść art. 100 ust. 1 pkt 1 nie daje podstaw do takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy, niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Sąd trafnie przywołał w tym zakresie art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, jako normę określającą warunki wydania decyzji zobowiązującej do powrotu oraz art. 310, wskazujący na organy właściwe w tych sprawach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach rozstrzygających skargi na odmowy udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 pkt 1, oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy natomiast dokonać interpretacji innych przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemka przebywała na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z załatwienia spraw służbowych na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II NSA 4050/19; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20). Wbrew stanowisku organu, zmiana celu pobytu nie oznaczała sama przez się celu pobytu nielegalnego, nieakceptowanego przez ustawodawcę (patrz: wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, stanowisko przedstawione powyżej wzmacnia wprowadzenie ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. a zatem po wydaniu w rozpoznawanej sprawie zaskarżonej decyzji. Nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, należy zwrócić uwagę na uzasadnienie projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Podkreślono, że w 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko nadużycia obowiązującego wówczas stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072. W świetle powyższego nieuzasadnione są oba zarzuty sformułowane w podstawie materialnej kasacji, nawiązujące do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Szef Urzędu nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, że organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem pierwszej instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę było więc przedwczesne. Przedstawione powyżej stanowisko materialnoprawne determinuje także przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o bezpodstawności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.