II SA/Rz 843/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] i wspólnicy sp. j. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym - skargę oddala - II SA/Rz 843/20 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zezwolił "A" sp. j. z s. w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") na umieszczenie w pasie drogowym ul. K. nr [...], ul. P. nr [...], ul. Z. nr [...], ul. L. nr [...], ul. L. nr [...] (drogi gminne) urządzenia infrastruktury technicznej - kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej. Jednocześnie organ ustalił skarżącej opłatę roczną w wysokości 1 072,20 zł za okres od 27 maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz w wysokości 1 787 zł rocznie za lata 2020-2030, wskazując, że wysokość opłaty ustalono wg stawki przewidzianej w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 31 października 2012 r. nr [...]. Spółka pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. zwróciła się do Burmistrza o zmianę opisanej na wstępie decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłaty rocznej. Zgłoszone żądania uzasadnia ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) oraz uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [....] podjętej w sprawie zmiany uchwały z dnia 31 października 2012 r. nr [...]. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej: "K.p.a.", oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) - dalej: "u.d.p.". Burmistrz podał, że w przepisach o drogach publicznych brak jest uprawnienia dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powyższe zdaniem organu I instancji wynika z charakteru opłaty za zajęcie pasa drogowego, która stanowi opłatę ustaloną zarówno dla tego roku, w którym wydano decyzję, jak i na lata kolejne, których dotyczy decyzja. Spółka w odwołaniu zarzuciła organowi I instancji brak analizy przesłanek określonych art. 155 K.p.a., które zaistniały w sprawie. Objęta wnioskiem decyzja jest decyzją uprawniająco - zobowiązującą, jest ostateczna, a wniosek strony dotyczył lat 2020 - 2030, wobec czego zaistniała również zgoda strony na zmianę decyzji. Nadto za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony, a brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się takiej decyzji. Spółka podniosła, że obniżenie stawek za zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia 2020 r. uprawnia do skutecznego złożenia wniosku o zmianę decyzji w zakresie wysokości opłat na lata 2020 - 2030. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta o odmowie zmiany decyzji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że w przypadku ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej stawki opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, brak jest możliwości zmiany dotychczas wydanej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W takiej sytuacji wszczęcie postępowania w oparciu o wskazaną regulację skutkowałoby powstaniem sytuacji, w której organ rozstrzygałby sprawę w oparciu o inny stan prawny, co w ocenie organu odwoławczego jest niedopuszczalne. Ponadto z dniem 25 października 2019 r. uchylono art. 40f u.d.p., który obligował zarządcę drogi do ustalenia nowej wysokości opłaty w przypadku ustalenia stawek niższych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem: 1. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji, w sytuacji zaistnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a., do zmiany ostatecznej decyzji; 2. art. 155 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę równości podmiotów prawa, w szczególności w sytuacji, gdy zezwolenie i opłatę wydano na okres 10 lat, a różnica w opłacie - przy obniżeniu stawek opłat - wyniesie za ten okres 14 296 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga okazała się niezasadna. Zamierzeniem skarżącej Spółki było dokonanie zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta wydanej na wniosek Spółki z dnia 27 maja 2019 r. nr [...], którą zezwolono "A" sp. j. zs. w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") na umieszczenie w pasie drogowym ul. K. nr [...], ul. P. nr [...], ul. Z. nr [...], ul. L. nr [...], ul. L. nr [...] (drogi gminne) urządzenia infrastruktury technicznej - kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej. Jednocześnie organ ustalił skarżącej opłatę roczną w wysokości 1 072,20 zł za okres od 27 maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz w wysokości 1 787 zł rocznie za lata 2020-2030, wskazując, że wysokość opłaty ustalono wg stawki przewidzianej w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 31 października 2012 r. nr [...]. Podstawa prawną dla odmowy zmiany decyzji ostatecznej stał się przepis art. 155 K.p.a., którego zastosowanie nie jest kwestionowane w skardze. W skardze skarżąca Spółka zarzuca, że spełnia przesłanki z art. 155 K.p.a. i decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie obniżenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym kabla światłowodowego na podbudowie słupowej. Słusznie w zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845); zob. także wyrok NSA z 25.11.2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810, w którym stwierdzono, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego 15 lipca 2020 r. Opublikowano: LEX/el. 2020). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych został zmieniony z dniem 25 października 2019 r. na podstawie art. 2 pkt 2 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych i innych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815). Ten nowy przepis stał się podstawą do podjęcia zmiany dotychczasowej uchwały Rady Miejskiej w [....] z dnia 31 października 2012 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta. Przedmiotowa uchwała została zmieniona z dniem 1 stycznia 2020 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 155 K.p.a. Z powyższego jednoznacznie wynika, że stan prawny, z którego skarżący wywodzi uprawnienie do zmiany decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. powstał po 25 października 2019 r., zatem jest odmienny niż w dniu [...] maja 2019 r. Innymi słowy, nie ma możliwości tak procesowych jak i prawnych do wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., do ostatecznej decyzji o ustaleniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego wydanej przed 25 października 2019 r. Słusznie też Kolegium zwróciło uwagę, że z dniem 25 października 2019 r. uchylono art. 40f ustawy o drogach publicznych, który stanowił, ze w przypadku ustalenia stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu nową wysokość opłaty. Art. 40f został uchylony przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw. W związku z uchyleniem art. 40f wprowadzono też przepisy intertemporalne zawarte w art. 24. Zgodnie z tym przepisem do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Analiza powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że nowe stawki mają zastosowanie do postępowań wszczętych po 25 października 2019 r. Usunięcie zaś z porządku prawnego art. 40f ustawy o drogach publicznych o możliwości obniżania stawek opłat za korzystanie z pasa drogowego już ustalonych decyzjami ostatecznymi eliminuje przesłankę przedmiotową z art. 155 K.p.a., gdyż przepisy szczególne nie przewidują możliwości obniżenia stawki opłat. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 K.p.a., gdyż nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2019 r. Mając powyższe przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił, jako niezasadną.