II GSK 257/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 843/20 w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A. Sp. j. z siedzibą w D. 777 (słownie: siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 843/20 oddalił skargę A. Sp. j. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zezwolił A. Sp. j. na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej. Jednocześnie organ ustalił stronie opłatę roczną w wysokości 1072,20 zł za okres od [...] maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz w wysokości 1787 zł rocznie za lata 2020-2030, wskazując, że wysokość opłaty ustalono wg stawki przewidzianej w uchwale Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. spółka zwróciła się do Burmistrza D., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2019 r. w zakresie ustalenia wysokości opłaty rocznej. Swoje żądanie strona uzasadniała obniżeniem stawek za zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) oraz uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Zdaniem organu, w przepisach o drogach publicznych brak jest uprawnienia dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powyższe wynika z charakteru opłaty za zajęcie pasa drogowego, która stanowi opłatę ustaloną zarówno dla tego roku, w którym wydano decyzję, jak i na lata kolejne, których dotyczy decyzja. W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że objęta wnioskiem decyzja uprawniająco - zobowiązująca jest ostateczna, a wniosek strony dotyczył lat 2020 - 2030, wobec czego zaistniała również zgoda strony na zmianę decyzji. Nadto za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony, a brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się wydaniu takiej decyzji. Spółka podniosła, że obniżenie stawek za zajęcie pasa drogowego uprawnia do skutecznego złożenia wniosku o zmianę decyzji w zakresie wysokości opłat na lata 2020 - 2030. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej stawki opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego brak jest możliwości zmiany dotychczas wydanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wszczęcie postępowania w oparciu o wskazaną regulację skutkowałoby powstaniem sytuacji, w której organ rozstrzygałby sprawę w oparciu o inny stan prawny, co w ocenie organu odwoławczego jest niedopuszczalne. Ponadto z dniem 25 października 2019 r. uchylono art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.), który obligował zarządcę drogi do ustalenia nowej wysokości opłaty w przypadku ustalenia stawek niższych. Oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną przez A. Sp. j. skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W rozpoznawanej sprawie stan prawny, z którego skarżąca wywodzi uprawnienie do zmiany decyzji Burmistrza D. z dnia [...] maja 2019 r. powstał po 25 października 2019 r., zatem jest odmienny niż w dniu [...] maja 2019 r. Innymi słowy, nie ma możliwości tak procesowych, jak i prawnych do wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., do ostatecznej decyzji o ustaleniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego wydanej przed 25 października 2019 r. Wreszcie WSA dodał, iż usunięcie z porządku prawnego art. 40f u.d.p. o możliwości obniżania stawek opłat za korzystanie z pasa drogowego już ustalonych decyzjami ostatecznymi eliminuje przesłankę przedmiotową z art. 155 k.p.a., gdyż przepisy szczególne nie przewidują możliwości obniżenia stawki opłat. Złożoną od wyroku skargą kasacyjną A. Sp. j. domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość zmiany decyzji tylko wtenczas, gdy inne przepisy szczególne przewidują możliwość obniżenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, gdy zaś przepis art. 155 k.p.a. stanowi wystarczającą i samoistną podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, natomiast niedopuszczalna jest zmiana wtenczas, gdy przepis szczególny jej zabrania, a nie gdy brak jest przepisu szczególnego dającego uprawnienie do zmiany decyzji w zakresie stawek opłat za posadowienie urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, 2. prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 32 Konstytucji RP przy jednoczesnej błędnej wykładni art. 155 k.p.a. - tym samym prowadząc do sytuacji nierównego traktowania podmiotów prawa, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdzie oddalenie skargi utrzymującej decyzję ustalającej na przyszłość - lata 2020-2030 opłaty za zajęcie pasa drogowego w stanie prawnym, gdzie za każdy 1 m2 zajęcia pasa drogowego przewidziano stawkę 20 zł rocznie, konsekwencją czego różnica w opłacie za rok korzystania z m2 pasa drogowego przez dwóch przedsiębiorców telekomunikacyjnych może się różnić o 80 zł rocznie, a przy 10 latach, daje to kwotę 800 zł różnicy za 1 m2, a przy powierzchni 17,87 m2 skarżąca spółka będzie musiała zapłacić za 10 lat kwotę 17870 zł, gdy zaś inny przedsiębiorca telekomunikacyjny na podstawie niższych stawek za korzystanie z tej samej powierzchni pasa drogowego i w tym samym czasie zapłaciłby 3574 zł, różnica wynosi aż 14296 zł, co niewątpliwie narusza zasadę równości wobec prawa, gdzie żaden przepis nie zobowiązywał organu do wydawania decyzji ustalającej opłaty na okres 10 lat, a pozostawało to w zakresie luzu decyzyjnego organu i w tym zakresie w żadnym wypadku nie zmienił się stan prawny, aby uniemożliwiało to dokonanie zmiany decyzji w zakresie okresu i stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, mimo że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego 155 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjęcie, że zmiana stanu prawnego i faktycznego nie w każdym przypadku wpływa na tożsamość sprawy administracyjnej, a zatem nie powoduje zawsze automatycznej niedopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., co więcej nie musi istnieć przepis szczególny dający uprawnienie do zmiany decyzji ostatecznej, gdzie nie zostały rozważone przesłanki zwerbalizowane w przepisie art. 155 k.p.a., jak również interes społeczny i słuszny interes obywateli przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej w zakresie wymiaru opłat za zajęcie pasa drogowego rzutujących na wysokość opłat za usługi telekomunikacyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że w przewidzianym w nim trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony, a także niezależnie od tego czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zarzuty kasacyjne ujęte w pkt 1) i 3) petitum skargi kasacyjnej identyfikują istotę sporu prawnego, a rozstrzygające znaczenie dla jego wyniku ma odpowiedź na pytanie czy prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 K.p.a. zmiana decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej opłaty za to zajęcie, ponieważ obowiązujące w dacie złożenia wniosku przepisy szczególne nie przewidują możliwości obniżenia stawek za to zajęcie. Nadto, dla wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. niezbędna jest tożsamość stanu prawnego i faktycznego w jakim została wydana podlegająca ewentualnej zmianie decyzja ostateczna, co zdaniem WSA, w sprawie nie miało miejsca ze względu na zmianę art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i wprowadzenie niższych, niż w dacie wydania decyzji stawek. Pogląd Sądu I instancji nie jest prawidłowy, bowiem wywiedziony w oparciu o przekonanie, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga dopuszczenia takiego działania przez przepis szczególny. Nie jest również prawidłowa ocena odnośnie do stanu prawnego stojącego na przeszkodzie zmianie decyzji we wskazanym trybie. Przypomnieć na wstępie należy, iż zmiana decyzji ostatecznej, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, może dokonać się w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji i w tych przypadkach idzie o wady kwalifikowane decyzji przewidziane art. 145 § 1 K.p.a. w przypadku wznowienia postępowania i art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej może również nastąpić na podstawie art. 154 lub art. 155 K.p.a. w przypadku, gdy decyzja albo nie jest wadliwa, albo jej wadliwość nie ma istotnego charakteru. Należy zauważyć, że w świetle art. 155 K.p.a. zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest przy spełnieniu następujących przesłanek: istnienia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wyrażenia zgody na zmianę przez stronę rozstrzygnięcia, braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji we wskazanym trybie oraz słusznego interesu strony lub interesu społeczny przemawiających za zmianą tej decyzji. Co ma istotne znaczenie w warunkach niniejszej sprawy, przesłanki braku przepisów sprzeciwiających się zmianie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie należy rozumieć jako wymogu istnienia przepisu szczególnego, który dozwalałby na dokonanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., a taki właśnie, błędny kierunek wykładni przyjął Sąd I instancji. W jego ocenie uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. 2019.1815 z dnia 24.09.2019), który umożliwiał właściwemu zarządcy drogi ustalenie z urzędu, w drodze decyzji, nowej i odpowiadającej ustalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawkom, niższej stawki opłat niż te, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego, wykluczyło przesłankę przedmiotową z art. 155 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że utrata mocy obowiązującej art. 40f u.d.p. oznacza jedynie brak podstawy do aktualizowania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi z urzędu, a więc bez potrzeby składania wniosku adresata decyzji ustalającej opłatę. W żaden sposób w uchyleniu art. 40f u.d.p. nie można doszukiwać się, jak to uczynił WSA, a przed nim organ, wyłączenia stosowania art. 155 K.p.a. i możliwości dochodzenia tą drogą przez zainteresowaną stronę nowego, korzystniejszego dla niej ukształtowania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Przeciwstawiają się temu obowiązujące reguły wykładni, zgodnie z którymi nie jest dopuszczalne nadawanie określonemu przepisowi prawa materialnego treści szerszej, niż wynika to z jasnego językowego przekazu wykładanej normy prawnej i w ten sposób wyłączenie możliwości zastosowania innego przepisu mającego uniwersalny, procesowy charakter. Nieprawidłowy jest też wywód Sądu I instancji, który w zmianie art. 40 ust. 8 u.d.p. widzi brak możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. bowiem jak wyjaśnił – prawidłowo zresztą – możliwość zmiany we wskazanym trybie możliwa jest w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani zmiana stanu prawnego, która mogłaby uniemożliwić zastosowanie art. 155 K.p.a. i sprzeciwiać się tym samym zmianie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej stawki opłaty za to zajęcie. Wyjaśniając ten pogląd, powrócić należy do warunków w jakich dopuszczalne jest zastosowanie art. 155 K.p.a. Jak była o tym już mowa, rozważając zmianę decyzji ostatecznej na tej podstawie organ, musi rozstrzygnąć czy w ustalonym i niezmienionym w stosunku do pierwotnego, stanie faktycznym i prawnym istnieją określone tym przepisem i dopuszczające zmianę przesłanki. Elementami stanu faktycznego istotnymi dla oceny istnienia tożsamości stanu faktycznego są niewątpliwie strona decyzji i przedmiot rozstrzygnięcia, natomiast zasadniczym elementem stanu prawnego jest przepis, który daje podstawę do przyznania prawa lub/i nałożenia obowiązku. W rozpoznawanej sprawie o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. stan prawny z daty złożenia wniosku o zmianę pozostał niezmieniony w stosunku do tego, jaki istniał w dacie wydania decyzji, której wniosek o zmianę dotyczy. I tak jak nie uległ zmianie charakter pasa drogowego jako części drogi służącej określonym ustawą o drogach publicznych celom i chronionym przed zajęciem na cele inne, niż przewidziane tą ustawą, tak nie uległ zmianie przyjęty art. 40 ust. 1 u.d.p. obowiązek uzyskania zgody na zajęcie tej przestrzeni drogi na cele nie związane z tymi, dla których pas drogowy jest przewidziany oraz - nieodłącznie towarzyszący zezwoleniu - obowiązek wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., a także sposób jej wyliczenia ujęty w art. 40 ust. 4 cyt. ustawy. Wskazane przepisy określają zasadnicze elementy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast sama wysokość opłaty określona stawkami opłat przyjętymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla których zarządcą jest ta jednostka, o czym stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p. może być różna, lecz w żaden sposób nie wpływa na materialnoprawną konstrukcję pasa drogowego i warunków na jakich możliwe jest jego zajęcie na cele z drogą nie związane. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut z pkt 2) petitum kasacji; Sąd I instancji nie dokonywał oceny rozważenia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu strony, bowiem stwierdził brak podstaw do zastosowania przepisu art. 155 K.p.a. z powodu zmiany stanu prawnego, który zdaniem tego Sądu naruszył konieczny warunek tożsamości stanu prawnego sprawy. Stwierdzony błąd wykładni art. 155 K.p.a. uzasadnia również uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Rzeszowie oraz decyzji utrzymanej nią w mocy obciążonych taką samą wadą. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 tej ustawy w związku z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 777 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Kwota zasądzonych kosztów obejmuje: uiszczony wpis od skargi (200 zł), uiszczoną opłatę za uzasadnienie wyroku (100 zł), uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), stawkę minimalną radcy prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną, a przy tym nie reprezentował strony skarżącej w I instancji (480 zł x 75% = 360 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).