II SA/Gl 1044/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.510.2020 w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia Burmistrza Miasta w sprawie poboru opłat za parkowanie oddala skargę. Zarządzeniem nr 0050.133.2020 z dnia 16 marca 2020 r. Burmistrz Miasta Cieszyna, działając na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 21b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1398 ze zm.) w zw. z rozp. Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), odstąpił czasowo od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, określonych w uchwale Nr XLIV/459/18 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawek opłat postojowych, w okresie od dnia 16 marca do dnia 25 marca 2020 r. Nadto, organ wykonawczy zarządził o wejściu zarządzenia z dniem podjęcia. Kolejnym zarządzeniem nr 0050.150.2020 z dnia 23 marca 2020 r. Burmistrz odstąpił od poboru opłat za parkowanie w okresie od dnia 26 marca do dnia 16 kwietnia 2020 r. Wreszcie, zarządzeniem nr 0050.176.2020 Burmistrz odstąpił czasowo od poboru opłat za parkowanie w okresie od dnia 17 kwietnia do dnia 30 kwietnia 2020 r. Następnie Rada Miejska Cieszyna uchwałą z dnia 22 kwietnia 2020 r. nr XVII/185/20 na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatwierdziła powyższe zarządzenia. Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 26 maja 2020 r. Pismem z dnia 26 maja 2020 r. Wojewoda powiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 28 maja 2020 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713). Zdaniem organu nadzoru, zatwierdzone zarządzenia pozbawione były bowiem podstaw prawnych. Problematyka co do zasady uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712). Skoro zaś zgodnie z art. 4 tej ustawy, uprawnienie do ustalania cen i opłat zostało uregulowane, to tym samym kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Nie leży też w kompetencjach organu wykonawczego decydowanie o czasowym niewykonywaniu aktu prawa miejscowego. Fakt, że kwestia ta nie została uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie upoważnia też do twierdzenia, że zarządzenie zostało wydane w zakresie nieuregulowanym. Nadto, przepisy porządkowe organ wykonawczy wydaje w przypadkach niecierpiących zwłoki. Chodzi zatem o przypadki realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2000 r., sygn. akt P 10/02 OTKA 2003 r. Nr 6, poz. 62). Tymczasem z treści uchwały nie wynika, aby zachodziła przesłanka upoważniająca Burmistrza do interwencji prawotwórczej zamiast organu stanowiącego. Wydanie przedmiotowego przepisu porządkowego nie było zatem niezbędne w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zdaniem organu nadzoru, spełnione zostały ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Cieszyn domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem skarżącej kwestia odstąpienia od poboru opłat może być uregulowana w przepisach porządkowych z uwagi na lukę prawną, zaś wydanie zarządzeń było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli, która nie mogła być realizowana poprzez zastosowanie obowiązujących regulacji. Zachodziła bowiem konieczność podjęcia pilnych działań, gdyż urządzenia do poboru opłat i pieniądze, stają się nośnikami wirusa SARS-CoV-2. O zawieszenie opłat zaapelował Minister Infrastruktury na konferencji prasowej w dniu 16 marca 2020 r., aby osoby dojeżdżające do pracy nie korzystały z komunikacji publicznej dla bezpieczeństwa swojego i pasażerów. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały, zatwierdzającej przepisy porządkowe z powodu istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym upoważnia organ wykonawczy do stanowienia przepisów porządkowych jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej). Żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia stosowania prawa miejscowego. Powołana wyżej ustawa o gospodarce komunalnej reguluje tryb wprowadzania opłat za usługi komunalne oraz korzystanie z obiektów i urządzeń samorządu terytorialnego, w tym parkingów i placów (art. 4 ust. 1). W niniejszej sprawie doszło do zawieszenia pobierania opłat w określonym przedziale czasowym, czego nie przewiduje żaden akt prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże nawet przy przyjęciu, że chodzi o przypadek luki prawnej, organ gminy nie wykazał, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości, wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy. Przywołane w podstawie prawnej zarządzenia organu gminy zarządzenie Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii oraz przytoczone w uzasadnieniu argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Cieszyn wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Takiego stanu rzeczy nie wykazano też w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne. Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania. W żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, upoważniający Burmistrza do stanowienia przepisów porządkowych. Przywołana w skardze wypowiedź Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2020 r. nie dowodzi takiego stanu rzeczy w dniach wydania przepisów porządkowych. Zatem w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby zachodził przypadek bezpośredniości zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jako podstawa stanowienia przepisów porządkowych (vide: wyrok TK z dnia 8 marca 2003 r., sygn. akt P 10/02). Zatem zasadnie organ nadzoru orzekł w trybie art. 91 ust. 1 o wyeliminowaniu uchwały z obrotu prawnego. Dodać należy, że nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 931/20, oddalono skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane wobec przywołanego wyżej zarządzenia o analogicznej treści. Taki stan rzeczy potwierdza brak przypadku niecierpiącego zwłoki. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie zarządzenia nr 31 Prezesa WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). mr