II OSK 1552/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2421/15 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2421/15, oddalił skargę J. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...] czerwca 2015 r. – w trybie art. 152 § 1 k.p.a. - wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 31 lipca 2013 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej W. F. pozwolenia na rozbiórkę garaży na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w O.. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle ww. przepisu, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzyć przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Przy czym wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można zdaniem Sądu mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. W świetle przedstawionej argumentacji, jako prawidłowe w ocenie Sądu należało uznać ustalenia organów poczynione w kontrolowanej sprawie, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), skoro z akt sprawy wynika, że dwoma postanowieniami z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta O. odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wydanie postanowień odmawiających wszczęcia postępowania ma również ten skutek, że postępowanie administracyjne się nie toczy. Nie można było zatem wstrzymać wykonania decyzji ostatecznej skoro postępowanie nie zostało wszczęte. Natomiast odnośnie zarzucanego przez skarżącą braku rozstrzygnięcia przez Wojewodę w jej sprawie indywidualnej Sąd wyjaśnił, że skoro organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, to słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone zażaleniem rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ odwoławczy błędnie wskazał datę zaskarżonego postanowienia, niemniej ta omyłka pisarska została sprostowana przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Nie można było zatem zgodzić się z zarzutem, że organ odwoławczy orzekł w jakiejś innej sprawie i z tej przyczyny zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Skargą kasacyjną J. O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy Sąd wydał orzeczenie na podstawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] prostującego z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], które zostało wyeliminowane z obrotu prawego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], mocą którego organ uchylił i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] prostującego z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...]; 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w tym w zakresie pominięcia istotnych błędów w części dyspozytywnej rozstrzygnięcia kontrolowanego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], poprzez błędne wskazanie jako wiążącego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] prostującego z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz z pominięciem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], mocą którego organ uchylił i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] prostującego z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i w zw. z art 124 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak wydania wyroku stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] mimo, iż kontrolowane postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], nie zawiera cech orzeczenia z uwagi na rażące błędy jego rozstrzygnięcia, a w obiegu prawnym istnieje postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], mocą którego organ uchylił i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] prostującego z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sposób rażący narusza przepisy prawa co uzasadniało jego uchylenie przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższy zarzut skarżąca opiera na okoliczności utrzymania ww. postanowieniem postanowienia organu I instancji innego, niż objęte zażaleniem skarżącej z dnia 13 lipca 2015 r., tj. postanowienia Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] zamiast postanowienia Starosty O. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...]. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w zaskarżonym postanowieniu, po słowach "utrzymuję w mocy zaskarżone postanowienie" Wojewoda [...] błędnie wskazał zarówno datę jak i znak postanowienia organu I instancji, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie stanowiła takiego naruszenia przepisów, które skutkować winno jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zwrócić należy bowiem uwagę na pozostałe elementy zaskarżonego postanowienia pozwalające na jednoznaczną identyfikację objętego zażaleniem skarżącej postanowienia Starosty i uznanie, iż podana w samym rozstrzygnięciu błędna data i znak postanowienia Starosty była jedynie wynikiem oczywistej omyłki organu. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, iż jak wynika z treści omawianego postanowienia Wojewody - a dokładniej ze słów bezpośrednio poprzedzających samo rozstrzygnięcie, w którym zaistniał wyżej opisany błąd - zostało ono wydane "po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 13 lipca 2015 r. Pani J. O. na postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Starosty O. odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt i udzielającej Pani W. F. pozwolenia na rozbiórkę garaży na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w O.". Ponadto również z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] – zarówno z jego części historycznej jak i rozważań merytorycznych – jednoznacznie wynika, że organ ten rozpoznawał zażalenie skarżącej na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną – podobnie jak Sąd pierwszej instancji - nie ma zatem wątpliwości co do tego, że utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego było zaskarżone przez J. O. postanowienie Starosty O. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...]. Jednocześnie dostrzega przy tym okoliczność nieuzasadnionego powołania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2015 r. nr [...] prostujące omówioną powyżej oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r., które zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Powyższa okoliczność – z uwagi na podniesione powyżej okoliczności odnośnie kwalifikacji prawnej błędnego określenia w zaskarżonym postanowieniu postanowienia organu I instancji - nie miała jednak wpływu na prawidłowość wydanego ostatecznie przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Zasadnie bowiem w wyroku tym uznano za prawidłową odmowę wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji z 2013 r. w postępowaniu wznowienionym uzależnione jest od wszczęcia postępowania wznowieniowego. Kwestia wstrzymania wykonania decyzji następuje bowiem w postępowaniu tzw. wpadkowym, tj. w postępowaniu zależnym od postępowania głównego, które w okolicznościach tej sprawy nie zostało zainicjowane. Z akt sprawy nie wynika aby wniosek o wznowienie postępowania wznowieniowego został w jakikolwiek sposób załatwiony przez organ I instancji. Oznacza to, że aktualnie nie było prawnoprocesowych podstaw do rozpoznawania przez organ I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sposób prawidłowy zastosował bowiem środki przewidziane w ustawie i oddalił tę skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.