VII SA/Wa 2421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddalono skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Dz. U. z 2013r., poz.267 ze zm.), dalej "Kpa", oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. O. – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013r. ([...]), zatwierdzającej projekt i udzielającej W. F. pozwolenia na rozbiórkę garaży na działkach nr ew. [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w O.. Organ wskazał, że 20 lutego 2014r. J. O. złożyła wniosek z dnia 20 lutego 2014r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Wraz z wnioskiem o wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Starosta [...] postanowieniami z dnia [...] marca 2014r. odmówił wznowienia postępowania oraz odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2015r. wydał postanowienie Nr [...] uchylające ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, oraz wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji i w dniu [...] czerwca 2015r. wydał trzy postanowienia, w dwóch odmówił wznowienia postępowania, odpowiednio z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, oraz art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Jednym z trzech postanowień odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2013r. Organ I instancji wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego nastąpiła z powodu upływu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, skierowanej do Pani J. O.. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru znajduje się adnotacja adresata, że przesyłka została odebrana 4 lipca 2015r., oraz adnotacja urzędu - "post. 3 szt." Z powyższego można wnioskować, że przesyłka zawierała trzy postanowienia. J. O. złożyła zażalenie z dnia 13 lipca 2015r., tylko na postanowienie z dnia [...] czerwca 2015r. odmawiające wstrzymania wykonania ww. decyzji zarzucając przy tym przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu w zakresie pkt 1 i 3 z wniosku o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Organ odwoławczy przytoczył art. 152 § 1 Kpa i podkreślił, że przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stwierdzenie zatem, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, skutkuje wstrzymaniem jej wykonania. Dalej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014r. II OSK 527/13, w którym stwierdzono, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle powyższego organ podniósł, że jeżeli organ I instancji w ww. postanowieniach odmówił wznowienia postępowania z powodu upływu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, to nie mógł wstrzymać wykonania ww. decyzji. Rozpatrując zarzuty zażalenia stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ I instancji trafnie bowiem ustalił, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania ww. decyzji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. O., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015r. ([...]) i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i w zw. z art. 124 § 1 kpa i w zw. z art. 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie postanowienia Nr 67/0/2015, które nie spełnia cech orzeczenia administracyjnego z uwagi na brak istotnego elementu jakim jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a tym samym jest ono niewykonalne, ponieważ organ orzekł w jakiejś innej sprawie; 2) naruszenie mające istoty wpływ na wynik sprawy przepisów kpa w tym: art. art.: 6, 7 8, 10 § 1, 11, 12, 14 § 1 i § 2, 39, 46 §1, 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i w zw. 78 § 1 i w zw. z art. 110, 77, 80 nadto 138 § 1 w zw. z art. 107 § 1 kpa i w zw. z art. 124 § 1 w części dot. zakresu uzasadnienia oraz art. 152 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i pkt 5. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienia są niezgodne z prawem i winny być uchylone. Postanowienie Nr [...] to jedno wielkie i niekończące się pasmo błędów, wad prawnych a tym samym niekompetencji organu. Skarżąca wskazała, że organ nie stał się wizytówką naczelnej zasady kpa pogłębiania zaufania obywateli do organów. Po pierwsze postanowienie Nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Wojewoda miał bowiem rozpoznać zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015r. odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Jednak, z redakcji samego rozstrzygnięcia wynika, że orzekł (w jakiejś innej i nie znanej sprawie), że "utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2014r. znak [...]. Postanowienie Nr [...] rażąco zatem narusza art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i w zw. z art. 124 § 1 kpa i w zw. z art. 1 pkt 1 kpa. Dyspozycje tych przepisów wskazują w sposób kategoryczny, że zarówno decyzja jak i postanowienia wydawane przez organy powinny zawierać m.in. kluczowy element jakim jest "rozstrzygnięcie" sprawy. To w "rozstrzygnięciu" organ decyduje o uprawnieniach bądź obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie zatem powinno być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ono dotyczy. Rozstrzygniecie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i bez możliwości różnej interpretacji. W konsekwencji rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wobec braku elementu rozstrzygnięcia w skarżonym postanowieniu nie może być ono traktowane w procedurze kpa jako orzeczenie w rozumieniu art. 138 kpa. Postanowienie to w swojej części dyspozytywnej zawiera w treści wadę kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która to wada zgodnie z tym przepisem musi prowadzić do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.  Po drugie skarżone postanowienie i postępowanie odwoławcze zawierają, naruszenia przepisów kpa, mające istoty wpływ na wynik sprawy, w tym : art. art.: 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 12, 14 § 1 i § 2, 15, 39, 46 § 1, 75 §1 w zw. z art. 76 § 1 i w zw. 78 § 1 i w zw. z art. 110, 77, 80, nadto 138 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i w zw. z art. 124 § 1 w części dot. zakresu uzasadnienia oraz art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5. Organ zignorował, dołączony do zażalenia dowód w postaci koperty zawierającej nieprawdziwe informacje co do rodzaju skierowanej do skarżącej przesyłki. Organ ten również wbrew zasadzie pisemności postępowania rzekomo poczynił "jakieś ustalenia przez telefon" z kimś ze Starostwa w O. w dniu 04 sierpnia br. Zatem wprowadzeniem w błąd, skarżącej jako strony, było działanie organu odwoławczego w skierowanym do wiadomości skarżącej pismem z dnia 07 sierpnia 2015 r. a adresowanym do Starostwa. Z uzasadnienia wynika, że Wojewoda miał już zgromadzone informacje w dniu 04 sierpnia i 06 sierpnia br. Przy czym rzekome pismo Starostwa z dnia 06 sierpnia br. zostało przesłane do Wojewody z pominięciem skarżącej jako strony. Ponadto przy telefonicznym konferowaniu obu organów trudno mieć pewność, że została zachowana zasada dwuinstancyjności, tj. zasada zachowania samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Według skarżącej Wojewoda zlekceważył zasady ogólne kpa, zasady doręczania i związania orzeczeniem z kpa, zasady dowodzenia i oceny dowodów w kpa a także zasady towarzyszące przy uzasadnianiu orzeczeń i obowiązku odniesienia Organu do zarzutów kierowanych przez stronę. Skarżąca dodała, że nielogiczna jest argumentacja Starosty Otwockiego, skoro w uzasadnieniu nie przywołał rozstrzygnięć głównych w zakresie wniosków skarżącej o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. A rację bytu ma stanowisko organu odnośnie ewentualnego wstrzymania wykonania kluczowej decyzji po uprzednim zajęciu przez organ stanowiska w przedmiocie zasadności przesłanek wznowienia. Tej niekonsekwencji nie wychwycił organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia ‘[...] czerwca 2015r. [...] odmawiające – w trybie art. 152 § 1 kpa - wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę garaży na ww. działkach. Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle przytoczonego przepisu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzyć przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Przy czym, wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12). Winien także dostrzec, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10). Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Podkreślić przy tym należy, że posłużenie się w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z pojęciami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Zastosowane przez ustawodawcę zróżnicowanie terminologiczne wskazuje, że nie ma podstaw do przeprowadzania przez organ nawet uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wystarczające jest wskazanie przez organ na istnienie takiej możliwości. Tym samym, o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. W świetle przedstawionej argumentacji, jako prawidłowe należało ocenić ustalenia organów poczynione w kontrolowanej sprawie, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013r. ([...]), skoro z akt sprawy wynika, że dwoma postanowieniami z dnia [...] czerwca 2015r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wydanie postanowień odmawiających wszczęcia postępowania na również ten skutek, że postępowanie administracyjne się nie toczy. Nie można było zatem wstrzymać wykonania decyzji ostatecznej skoro postepowanie nie zostało wszczęte. Natomiast odnośnie zarzucanego przez skarżącą braku rozstrzygnięcia przez Wojewodę w jej sprawie indywidualnej Sąd wyjaśnia, że zamknięty katalog decyzji jakie wydaje organ odwoławczy został wymieniony w art. 138 kpa. Przepis ten znajduje zastosowanie do postanowień wobec treści art. 144 kpa. Skoro organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, to słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymując w mocy zaskarżone zażaleniem rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ odwoławczy błędnie wskazał datę zaskarżonego postanowienia, niemniej ta omyłka pisarska została sprostowana przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Nie można było zatem zgodzić się z zarzutem, że organ odwoławczy orzekł w jakiejś innej sprawie i z tej przyczyny zaskarżone postanowienie Wojewody [...] obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec przedstawionego wyżej stanowiska, nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie również pozostałe zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.