II SA/Łd 568/21

Dnia 25 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. B.A. II SA/Łd 568/21 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez D.J. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Organ II instancji wskazał, że Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] r., znak: [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 357, stanowiącej własność D.J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez zezwolenie A S.A. z siedzibą w L. na rozbiórkę istniejącej oraz budowie po jej trasie nowej napowietrzanej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S. – J.- B. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m2. Przebieg linii elektroenergetycznej oraz granice pasa technologicznego przedstawia mapa stanowiąca integralną część decyzji. Odwołanie z 12 listopada 2020 r. od decyzji zostało złożone w kancelarii ogólnej Starostwa Powiatowego w S. 13 listopada 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja organu I instancji została doręczona D.J. w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 K.p.a. w dniu 4 września 2020 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. upłynął 18 września 2020 r. Odwołanie od decyzji zostało złożone 13 listopada 2020 r., tj. 56 dni po terminie. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem kodeksowego terminu 14 dni. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że złożony wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Wojewoda [...] rozpatrzył odmownie postanowieniem z [...] r. Pomimo wcześniejszego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu i nieuwzględnienia tego wniosku, organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Fakt bowiem uprzedniego orzeczenia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do jego wniesienia. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera natomiast organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. J., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] maja 2021 r. Ponadto z uwagi na pouczenie w postanowieniu z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu o możliwości złożenia skargi na w/w postanowienie, które w ocenie strony jest błędne (niedopuszczalne zaskarżenie postanowienia wpadkowego), skarżący wniósł również skargę na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., na postanowienie z dnia 28 r., ewentualnie wniósł o objęcie szczególną kontrolą sądowoadministracyjną postanowienia z dnia [...] r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podjęcia rokowań przez wnioskodawcę, opierając się wyłącznie na podstawie dokumentacji otrzymanej od wnioskodawcy w zakresie rzekomo potwierdzonych z właścicielem nieruchomości negocjacji w sprawie uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji, art. art. 78 w zw. z art. 59 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości złożenia zażalenia w trybie dwuinstancyjnego postępowania w zakresie odmowy przywrócenie terminu i wydanie takiego rozstrzygnięcia po raz pierwszy przez organ II instancji, przy przyjęciu, iż organ I instancji w sposób domniemany przywrócił termin do złożenia odwołania przekazując je organowi II instancji; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym m.in. pisma Poczty Polskiej z dnia [...] marca 2021 r., które zostało przywołane w uzasadnieniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o którym to piśmie strona nie wiedziała. Organ pozbawił tym samym stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Co więcej, wnioskodawca nie mając prawomocnie zakończonych postępowań, w tym m.in. decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych, dokonał już prac na nieruchomości, a wszelkie kolejne czynności podejmuje w celu usankcjonowania swoich bezprawnych działań, art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w oparciu o wydane w dniu [...] r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy strona uprawdopodobniła, iż zachodzą okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, art. 44 § k.p.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do prawidłowej awizacji przesyłki kierowanej do skarżącej, podczas gdy na formularzu przesyłki zawierającej Decyzję Starostwa Powiatowego w S. umieszczono zapis "zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach mieszkania adresata", co nie było możliwe (okoliczność wielokrotnie podnoszona przez stronę). Zgodnie z tym nie sposób przyjąć, iż procedura doręczenia zastępczego została przeprowadzona w prawidłowy sposób, art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż strona zainteresowana nie uprawdopodobniła braku swojej winy. Brak winy zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu tego postępowania, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia pomimo niezbadania należycie okoliczności podjęcia rzekomych rokowań przez wnioskodawcę, w tym legitymacji osób składających oświadczenia w tym zakresie, charakter podejmowanych czynności, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodu z dokumentów, iż nie budzą one wątpliwości i nie uprawdopodabniają niedoręczenia skutecznego awiza przesyłki, w postaci adnotacji listonosza na ZPO, w świetle wyjaśnień strony i ustosunkowania się Poczty Polskiej S.A, pomimo, że oba dokumenty są wzajemnie sprzeczne i niespójne w zakresie miejsca pozostawienia przesyłki i wyjaśnień Poczty Polskiej tej rozbieżności. ZPO bowiem przy pkt 3 zawiera wykropkowane miejsca, a okoliczności doręczenia powinny być zaznaczone tak jaką miejsce w rzeczywistości, a nie jak "jedna z dostępnych opcji". Powyższa niespójność dokumentu z ZPO potwierdzona przez wyjaśnienia strony i Poczty Polskiej S.A. uprawdopodabnia niedoręczenie przesyłki i awiza, gdyż nie umieszczono zawiadomienia w skrzynce oddawczej adresata, art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na organie spoczywa obowiązek zbadania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności czy rokowania zostały faktycznie podjęte i były prowadzone przez upoważnione osoby, art. 6 i 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów, art. 59 § 1 i 2 k.p.a poprzez niewydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji i pozbawienia postępowania dwuinstancyjnego w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z gruntu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] r., nr [...] oraz w postanowieniu z [...] r. nr [...] i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że treść skargi dowodzi, że faktycznie spór pomiędzy stronami toczy się wokół kwestii prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Wprawdzie strona skarżąca w skardze odnosi się do postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednak z treści uzasadnienia skargi wynika, że w istocie skarga zmierza do podważenia ustaleń dotyczących prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Natomiast wszelka argumentacja dotycząca wniosku o przywrócenie terminu, nie może odnieść skutku w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w którym to postępowaniu badana jest przede wszystkim skuteczność doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W analizowanej sprawie organ przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu: W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. O skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a. można mówić jednak jedynie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymogi wynikające z przytoczonego przepisu. Tylko prawidłowo wypełniony formularz dowodu doręczenia korespondencji stronie postępowania prowadzonego przez organ stwarza domniemanie skuteczności doręczenia tej korespondencji, przy czym przez skuteczność należy rozumieć przeprowadzenie doręczenia nie w jakikolwiek sposób, ale w jeden ze sposobów przewidzianych przez ustawodawcę, w tym przypadku w art. 44 k.p.a. (vide wyr. WSA w Lublinie z dnia 16 r., I SA/Lu 23/21, CBOSA). Zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to rodzi jednak wyłącznie prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W analizowanej sprawie skarżący trafnie formułują zastrzeżenia odnośnie do informacji, jakie zostały zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wbrew wymogowi wynikającemu z art. 44 § 2 k.p.a. ze zwrotnego odbioru potwierdzenia ww. przesyłki nie wynika, gdzie pozostawiono informację o możliwości odbioru przesyłki. Listonosz dokonał bowiem adnotacji, że umieścił zawiadomienie w drzwiach mieszkania, mimo że takiej czynności faktycznie dokonał nie mógł. Oświadczenie listonosza, że zawiadomienie umieszczone zostało w skrzynce oddawczej, ale na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było możliwości zaznaczenia takiego sposobu pozostawienia zawiadomienia budzi wątpliwości nie tylko co do prawidłowości działania pracownika Poczty Polskiej, ale również co do tego, czy w świetle uchwały nr [...] Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 21 maja 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu świadczenia usług powszechnych oraz w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego regulaminu świadczenia usług powszechnych zastosowanie znalazły właściwe procedury i wykorzystano prawidłowe dopuszczone do obrotu wzory zwrotnego potwierdzenia odbioru. W wyroku z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 920/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. W ocenie Sądu uchybienie w postaci rozbieżności między informacją naniesioną na zawiadomieniu a twierdzeniem listonosza w kontekście doniosłości prawnej zwrotnych potwierdzeń odbioru nie pozwala na przyjęcie domniemania, że nastąpiło doręczenie decyzji. Uchybienia trybowi dokonania doręczenia przez pracownika Poczty Polskiej, wpływające na brak możliwości przyjęcia fikcji doręczenia, mają przy tym charakter obiektywny, niezależnie od przypisywanych skarżącemu przez organ intencji unikania przyjmowania korespondencji urzędowej. Reasumując, w ocenie Sądu w realiach danej sprawy brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że doręczenie przysyłki zawierającej decyzję organu I instancji nastąpiło z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z art. 44 § 2 k.p.a., a tym samym że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Jak wyżej wskazano fikcja prawna doręczenia oparta na art. 44 k.p.a. może znaleźć zastosowanie w przypadku spełnienia wszystkich wymogów wynikających z wymienionego przepisu. W badanej sprawie dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera prawdziwych informacji, co może dyskwalifikować jego wartość dowodową. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Końcowo należy dodać, że sąd administracyjny w rozstrzyganej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. dc