I OSK 470/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 211/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 211/20, oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Dnia 2 września 2019 r. A. B. (dalej: skarżący) złożył do Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: Burmistrz) wniosek o przyznanie zasiłku celowego m.in. na dofinansowanie do zakupu biletu MPK, opłat za media i czynsz, zakupu środków czystości oraz ubezpieczenia aparatu słuchowego. Burmistrz decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 2, 3, 4, 8, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, 106 ust. 1, 4, 6, art. 107, 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507; dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) oraz art. 104, 107, 108 k.p.a., postanowił przyznać skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 730 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: zakupu biletu MPK (160 zł na okres od września 2019 r. do grudnia 2019 r.), opłat za media i czynsz (400 zł na okres od września 2019 r. do grudnia 2019 r.), zakupu środków czystości (120 zł na okres od września 2019 r., do grudnia 2019 r.) oraz ubezpieczenia aparatu słuchowego (50 zł). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 2019 r. Kolegium podało, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, wydanym na czas określony, tj. do 30 czerwca 2020 r., pozostaje także w stałym leczeniu i utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Na dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się zasiłek okresowy w kwocie 350,50 zł, strona otrzymała również świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup jednego gorącego posiłku dziennie na okres wrzesień-grudzień 2019 r., zakup leków oraz z tytułu niepełnosprawności i ubóstwa. Skarżący objęty jest zatem systematyczną pomocą ze strony organu pomocy społecznej, zaś organ I instancji stara się w miarę posiadanych środków i możliwości wspomagać go w trudnej sytuacji bytowej. Kolegium podkreśliło, że przyznanie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, dlatego też złożenie wniosku o przyznanie pomocy w takiej formie przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego nie oznacza automatycznie, że wnioskodawcy zostanie udzielona pomoc lub udzielona w wysokości określonej przez beneficjenta. Decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które polega na możliwości dokonania przez organ wyboru jednego z dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego i jego możliwości majątkowych oraz zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wskazał, że w okresie objętym pomocą wydatki w zakresie potrzeb określonych we wniosku wyniosły 1310,57 zł, przyznana kwota zasiłku nie jest wystarczająca na ich pokrycie, w wyniku czego musiał zaciągnąć pożyczkę na kwotę 630,57 zł. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd, I instancji podał, że skarżący spełnia kryteria określone w art. 7 u.p.s., jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kształtował się poniżej kryterium dochodowego, co uprawnia do ubiegania się o zasiłek celowy na zasadach określonych w art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s. Decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie kryteriów ustawowych nie świadczy o automatycznym przyznaniu świadczenia w żądanej wysokości. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ przyznający zasiłek celowy jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sąd I instancji stwierdził, że wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia, na które składają się kwoty mające wspomóc go w zaspokajaniu konkretnych potrzeb życiowych stanowi rzeczywiste wsparcie w trudnej sytuacji. Sąd, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności faktyczne w tym trudności materialne i zdrowotne skarżącego nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej przekroczyły granice uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uzasadnił wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnego skarżącego, w tym otrzymywanych innych świadczeń z pomocy społecznej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe oraz prawidłowo ustalił wysokość zasiłków przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił sytuację finansową skarżącego, co doprowadziło do przyznania zasiłków w zbyt niskiej wysokości. W ocenie skarżącego, zasiłek celowy, jako instytucja pomocy społecznej, powinien spełniać ogólne cele pomocy społecznej, to jest umożliwiać beneficjentom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucje pomocy społecznej powinny zatem wspierać osoby, które pomimo podejmowania odpowiednich starań, nie są w stanie zaspokoić niezbędnych życiowych potrzeb samodzielnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie wziął pod uwagę, że skarżący nie ma obecnie możliwości zaspokojenia nawet najbardziej podstawowych potrzeb z otrzymywanej pomocy i nie jest to sytuacja zawiniona przez skarżącego. Zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, pomijają bowiem w zupełności fakt, że skarżący nie ma realnej możliwości poprawy swojej sytuacji. Jest schorowany, niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym i zmaga się z wieloma dolegliwościami zdrowotnymi, leczy się w poradni bólu, przeszedł rehabilitację kardiologiczną, ponadto leczy się na depresję. Brak środków finansowych sprawia, że jego sytuacja zdrowotna ciągle się pogarsza. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli, albowiem Sąd winien skontrolować prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącego, przyznany zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu biletu MPK, opłat za media i czynsz, zakupu środków czystości i ubezpieczenia aparatu słuchowego nie jest w stanie zaspokoić jego potrzeb w pełni. Skarżący wykazał w toku postępowania, że jego potrzeby są większe. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie twierdzenie, że pomoc społeczna uzależniona jest od możliwości finansowych organu przyznającego, a te według organu są ograniczone i niewystarczające wobec liczby potrzebujących, nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w rozpatrywanej sprawie. Zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego winno ono zostać uznane za nieuzasadnione i nieudowodnione, tymczasem Sąd I instancji wydając wyrok, w sposób bezpodstawny uznał tę kwestię za udowodnioną. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczają przepisy prawa materialnego, które zawierają przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia określonej sprawy, dotyczy to również decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec tego nie poddaje się weryfikacji teza, że nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, że wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad pomocy społecznej określonych w ustawie. Skoro zasady te nie zostały w skardze kasacyjnej zidentyfikowane, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kryterium, które mogłoby stanowić ocenę postawionego zarzutu. Należy wskazać, że warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie na możliwy istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. Zasady ogólne udzielania świadczeń z pomocy ogólnej, wyznaczające jej aksjologię, odnoszą się zarówno do obowiązków beneficjentów tej pomocy, jak i do sposobów oraz warunków jej udzielania przez państwo. W każdym konkretnym przypadku zasady te doznają wyważania i miarkowania, stosownie do okoliczności sprawy. Bynajmniej nie jest tak, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, że państwo powinno zapewnić godne życie osobom będącym w trudnej sytuacji, stanowisko to nie uwzględnia takich zasad pomocy społecznej, jak jej subsydiarność czy limitowanie możliwościami pomocy społecznej. Konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji wymaga, aby wszystkie osoby znajdujące się w podobnej sytuacji (w tym przypadku: wymagające pomocy w celu przezwyciężenia trudności) były traktowane i wspierane w podobny sposób, co uzasadnia proporcjonalne rozdzielanie środków pomocy społecznej. Skoro jednak nie został wskazany żaden przepis u.p.s. regulujący zasady pomocy społecznej, szczegółowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione są podstaw, nie może on bowiem samodzielnie identyfikować naruszonych przepisów czy ich uzasadniać. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, organy wydały decyzje w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięć. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii należy wskazać, że nie postawiono jednak w skardze kasacyjnej zarzutu pod adresem przepisów regulujących elementy decyzji i jej uzasadnienia. Postawione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty nie są skuteczne. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. nie określono, która z norm w nim zawartych została naruszona. W szczególności nie podano jaka okoliczność istotna wymagała wyjaśnienia z urzędu, jak też, jakie wnioski dowodowe strony organ pominął i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kwesta wyważania interesu publicznego i słusznego interesu strony jest niewątpliwie właściwa właśnie dla decyzji uznaniowych, zarzut w tym zakresie wymagałby jednak pogłębionej analizy w nawiązaniu do argumentów przedstawionych przez Sąd I instancji, który ocenił zaskarżoną decyzję uwzględniając takie okoliczności, jak: sytuację osobistą i stan zdrowia skarżącego, zakres i stały charakter świadczonej pomocy, wzgląd na potrzeby innych beneficjentów pomocy. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Nie mógł odnieść skutku ogólnie postawiony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i formułuje więcej niż jedną zasadę postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono jedynie brzmienie art. 8 § 1 k.p.a., który również zawiera kilka norm, wskazuje bowiem zarówno na zasadę zaufania, jaki i zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak identyfikacji naruszonej zasady oraz uzasadnienia zarzutu nie pozwalają na jego rzeczową analizę. Art. 11 k.p.a. zawiera zasadę przekonywania, która zasadniczo odnosi się do decyzji podlegających wykonaniu, co wynika z art. 11 in fine k.p.a., zasada ta ma doprowadzić do wykonywania decyzji administracyjnych przez jej adresatów bez konieczności stosowania środków przymusu i wszczynania egzekucji administracyjnej. Wydane w sprawie decyzje nie nakładają na skarżącego żadnego obowiązku i nie zobowiązują do jakichś czynności. Wydane w sprawie decyzje zawierają konieczne elementy uzasadnienia, określone w art. 107 § 3 k.p.a. i podają przyczyny, z jakich została udzielona pomoc w określonej wysokości. Brak akceptacji strony dla podanych argumentów nie oznacza, że organy naruszyły zasadę przekonywania. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia ogólnie powołanego art. 77 k.p.a., który ma złożoną konstrukcję, zawiera kilka norm, bez sprecyzowania, która z nich została naruszona, tak ogólnie postawiony zarzut, nie nadaje się do rozpoznania merytorycznego. Powołując się na ograniczone środki przeznaczone na pomoc społeczną organ nie jest zobowiązany do przedstawiania szczegółowych wyliczeń, stan ten może zostać uznany za fakt znany organowi z urzędu, który podlega zakomunikowaniu stronie. W skardze kasacyjnej nie podano argumentów i danych mogących podważać stan stwierdzony przez organy, a jak już wyżej wskazano, warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego jest możliwość istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, jaki dowód uzyskany w sprawie został pominięty, jak też, jaka okoliczność faktyczna została w związku z tym wadliwie ustalona. Argumenty w tym zakresie powinny mieć charakter konkretny, kwestionowane jest wszak postępowanie dowodowe przeprowadzone w indywidualnej sprawie. Należy też zwrócić uwagę, że art. 80 k.p.a. odnosi się do procesu dowodzenia, czyli ustalania okoliczności faktycznych, a nie miarkowania rozstrzygnięcia i ustalania skutków prawnych (subsumpcji). Tymczasem argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nakierowana jest na wykazanie, że zakres udzielonej pomocy jest nieadekwatny do potrzeb. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie jest to jednak konsekwencją wadliwych ustaleń faktycznych, lecz zastosowania prawa materialnego i miarkowania, na jego podstawie, zakresu udzielonej pomocy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.