II SA/Po 283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania, które złożył adwokat A. K. na rzecz H. G. i Z. G. [o roli adwokata w postępowaniu odwoławczym: patrz niżej], umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Miasta P. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] odmawiającej przyznania H. G. i Z. G. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztu zużycia energii elektrycznej. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2019 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego na rzecz H. G. i Z. G.. W tym postępowaniu sądowym skarżących reprezentował adwokat A. K.. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Burmistrz ponownie odmówił H. G. i Z. G. przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztu zużycia energii elektrycznej. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa przyznania zasiłku jest związana z przekroczeniem przez wnioskujących kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.). Miesięczny dochód H. G. i Z. G. wynosił [...] zł, tym samym przekraczał ustawowe kryterium dochodowe o kwotę [...]zł. Organ ustalił, że nie zaszły także żadne specjalne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na wnioskowany cel. Ponadto wyrok uchylający II SA/Po [...] dotyczył wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, gwarantujących wszystkim stronom czynny udział w nim, a nie przepisów prawa materialnego. Decyzję doręczono H. G. i Z. G. w dniu [...] sierpnia 2020 r. oraz adwokatowi A. K. w dniu [...] sierpnia 2020 r. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] września 2020 r. (nadanym w tym samym dniu) odwołanie złożył adwokat A. K. zarzucając jej naruszenie art. 90 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika strony przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (k. 3-4 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Kolegium na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwało adwokata A. K. do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictw uprawniających go do reprezentowania H. G. i Z. G. w niniejszym postępowaniu (k. 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. adwokat A. K. wyjaśnił, że z dniem [...] września 2020 r. Okręgowa Rada Adwokacka w P. zwolniła go z pełnienia funkcji pełnomocnika z urzędu w sprawie H. G. i Z. G. (k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Do odpowiedzi załączono pismo Okręgowej Rady Adwokackiej nr [...] wyznaczające dla H. G. i Z. G. w miejsce adwokata A. K. adwokat K. W. (k. 11 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego (k. 13–19 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Organ podkreślił, że z zebranych w toku postępowania dokumentów wynika, iż w dacie wniesienia odwołania, to jest w dniu [...] września 2020 r., adwokat A. K. nie był pełnomocnikiem stron postępowania. Wobec powyższego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., Kolegium uznało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ma charakter podmiotowy, gdyż wnoszący odwołanie adwokat A. K. nie miał przymiotu strony postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. H. G. i Z. G. wnieśli skargę na decyzję Kolegium (k. 3–4 akt sądowych). W uzasadnieniu opisali dotychczasowy przebieg postępowania informując, że adwokat K. W., wyznaczona w miejsce adwokata A. K., do dnia złożenia skargi nie podjęła próby kontaktu ze skarżącymi. Następnie w aktach odnotowano pisma Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2021 r. wyznaczające adwokata A. K. na pełnomocnika z urzędu H. G. i Z. G. (k. 33 i 35 akt sądowych). Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. adwokat A. K. uzupełnił stanowisko skarżących (k. 49–53 akt sądowych). Zaskarżył w całości decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, podczas gdy wystąpiła jedynie przemijająca przeszkoda, mająca charakter usuwalny. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z powszechnie akceptowanymi poglądami doktryny instytucję umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem "trwałej i nieusuwalnej przeszkody" w kontynuacji postępowania. Podkreślono, że skarżący polegali na pomocy pełnomocnika licząc, że będą przez niego należycie reprezentowani. Kolegium w takiej sytuacji – mając na uwadze treść art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. – powinno poinformować skarżących o zaistniałej sytuacji i udzielić im niezbędnych wskazówek umożliwiających dochodzenie ich praw. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 7–8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia proceduralna dotycząca tego, czy organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy pismo stanowiące odwołanie zostało podpisane przez nieuprawnionego do reprezentowania stron postępowania profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania, co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej – tak też: A. Wróbel, Komentarz do art. 105, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021. W niniejszej sprawie przeszkoda, która zaistniała nie miała charakteru trwałego, ani nieusuwalnego. Pod pismem z dnia [...] września 2020 r. – stanowiącym odwołanie od decyzji Burmistrza – podpis złożył adwokat A. K., który do dnia [...] września 2020 r. był pełnomocnikiem H. G. i Z. G. w postępowaniu sądowym. Zatem w dniu złożenia odwołania nie był on już uprawniony do reprezentowania skarżących w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. w związku z czym powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, iż podanie (odwołanie) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r., II SA/Wa 1314/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych art. 63 § 3 K.p.a. nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 K.p.a. Pismo nie zawierające podpisu albo zawierające podpis osoby niebędącej stroną postępowania i nieuprawnionej do reprezentowania tychże stron w istocie nie wszczyna postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. osób wskazanych w nagłówku pisma jako odwołujących się (czyli H. G. i Z. G.) do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. Należy mieć na uwadze także fakt, że strony postępowania – H. G. i Z. G. – są osobami, wobec których orzeczono odpowiednio umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe oraz znaczny stopień niepełnosprawności wraz z orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Postępowanie dotyczyło przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztu zużycia energii elektrycznej. Strony ufały, że profesjonalny pełnomocnik wyznaczony z urzędu będzie prowadził ich sprawę z należytą starannością. Podkreślenia wymaga, że decyzję Burmistrza z niewiadomych przyczyn doręczono pełnomocnikowi adwokatowi A. K., choć ten był tylko pełnomocnikiem skarżących z urzędu ustanowionym na potrzeby postępowania sądowego. Z również nie ustalonych przyczyn wskazany adwokat – być może nie chcąc, aby doszło do ujemnych następstw procesowych – złożył w terminie na rzecz H. G. i Z. G. odwołanie. A. K. nie był osobą nie związaną zupełnie ze sprawą, ale pełnomocnikiem zaangażowanym w ochronę interesów skarżących. Można więc przyjąć, że złożenie przez niego odwołania następowało za domniemaną zgodą zainteresowanych oraz przede wszystkim w ich imieniu i na ich rzecz. Skoro więc złożenie odwołania niewątpliwie było czynnością nakierowaną na ochronę interesu H. G. i Z. G., to tym bardziej właśnie ich (wobec stwierdzenia nie umocowania pełnomocnika) należało wezwać do podpisania wniesionego środka zaskarżenia. Umorzenie postępowania odwoławczego bez umożliwienia skarżącym uzupełnienia braków odwołania, złożonego przecież nie przez osobę przypadkową, ale przez pełnomocnika intencjonalnie działającego w ich interesie, nastąpiło w ocenie Sądu przedwcześnie. Organ drugiej instancji w niniejszej sprawie powinien mieć również na uwadze treść zasad ogólnych postępowania administracyjnego m.in. zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do władzy publicznej ustanowioną w art. 8 § 1 K.p.a. wskazującą, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W niniejszej sprawie organ naruszył także zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że Kolegium powinno uprzednio poinformować strony o zaistniałych okolicznościach sprawy jednoznacznie ustalając czy podtrzymują one stanowisko wyrażone w odwołaniu, a jeśli tak – to w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać H. G. i Z. G. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. Na marginesie Sąd pragnie podkreślić, że odwołanie z dnia [...] września 2020 r. złożone przez adwokata A. K. było złożone przez niego z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w K.p.a. Jeżeli więc odwołanie to zostanie podpisane przez H. G. i Z. G., to także powinno być potraktowane jako złożone w terminie. Sąd zwraca na to uwagę, aby rozwiać ewentualne wątpliwości, co do tej kwestii. Należy bowiem zauważyć, że skoro Burmistrz dokonał doręczenia decyzji organu pierwszej instancji także na adres pełnomocnika, to należy przyjąć, że doręczenie to wywoływało skutki (art. 40 § 2 K.p.a.) i terminy procesowe należy liczyć od czynności wobec pełnomocnika (choćby nawet się okazał później nieumocowany), jeżeli w danym przypadku jest to względniejsze dla stron. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych). Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2021 r. – k. 50 akt sądowych) rozstrzygnie referendarz sądowy w odrębnym postanowieniu (zob. art. 258–261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).