II SA/Sz 166/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej "u.p.z.p), po rozpatrzeniu odwołania R. N. (dalej "skarżący" lub "strona") od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...], obręb G., gmina M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Dnia [...] kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji decyzją znak [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie nie spełnia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, tj. "zasady dobrego sąsiedztwa". Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w przeprowadzonej analizie znajdujących się na działkach o zbliżonej powierzchni zabudowy mieszkalnej, o zbliżonej lub identycznej kubaturze o jaką wnosi skarżący w swoim wniosku. W związku z tym wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonej do odwołania mapy zasadniczej w skali 1:1000 aktualnej na dzień [...] czerwca 2020 r. wraz z naniesionymi budynkami działkach przylegających do działki nr [...] oraz załączonych zdjęć powyższych budynków widzianych z granicy działki nr [...] wraz z opisami. Rozpoznając wniesione odwołanie organ II instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącego rozpatrywany jest przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym po raz drugi, gdyż wcześniejsza decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, została przez Kolegium uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Obecnie organ pierwszej instancji swoje negatywne rozstrzygnięcie oparł na ponownie przeprowadzonej przez osobę uprawnioną analizie urbanistycznej, jednakże - zdaniem Kolegium - analizę urbanistyczną w sprawie przeprowadzono niezgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż analizie nie poddano wszelkiej zabudowy znajdującej się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Organ odwoławczy mając na uwadze, że kwestią sporną w sprawie jest brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, ustaliło, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, zaś działka objęta planowaną inwestycją posiada pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej - działka nr [...] poprzez działkę nr [...]. W wyznaczonym obszarze analizy, przeanalizowano zabudowanie jednej działki zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym nr [...] i ustalono, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem urbanistycznym ze względu na brak kontynuacji funkcji dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na przekroczenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości zabudowy i wysokości kalenicy. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się również kopia mapy aktualna na dzień [...] czerwca 2020 r., na którą powołuje się skarżący wskazując na nowe zabudowania obszaru objętego analizą. Wskazywana w odwołaniu nowa zabudowa na nieruchomościach zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. działka nr [...] i działka nr [...] nie została objęta analizą. W kierunku południowym, bezpośrednio za linią wyznaczającą obszar analizowany istnieje również zabudowa na działkach nr [...] i nr [...]. Przy czym występująca zabudowa działki nr [...] to budynek mieszkalny jednorodzinny stan surowy zamknięty, działki nr [...] - budynek mieszkalno-usługowym stan surowy zamknięty, działka nr [...] - budynek mieszkalnym wielorodzinnym - budowa zakończona oraz działka nr [...]- budynek mieszkalny wielorodzinny stan surowy otwarty. Powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w dokumentach, tj. kopii mapy zasadniczej aktualnej na dzień [...] czerwca 2020 r. oraz zdjęciach wraz z opisem. W szczególności zagospodarowanie działki nr [...] zlokalizowanej na obrzeżach obszaru analizowanego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym ma istotne znaczenie dla wyników przeprowadzonej analizy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy o ustalenie warunków zabudowy winien uwzględnić sposób zagospodarowania na dzień orzekania, co w tym przypadku nie miało miejsca. Podstawą do uznania warunków za spełnione jest fakt zrealizowania inwestycji (stan surowy zamknięty), co w oczywisty sposób daje możliwość określenia zarówno kontynuacji funkcji, parametrów czy linii zabudowy w stosunku do planowanego obiektu. Wskazana w odwołaniu zabudowa oraz na kopii mapy zasadniczej aktualnej na dzień [...] czerwca 2020 r. na nieruchomościach nie była przedmiotem analizy. Dla zabudowy tej wydano decyzje o pozwoleniu na budowę i zostały zrealizowane w całości lub w stanie surowym zamkniętym. Podsumowując Kolegium wskazało, że w przeprowadzonej ocenie nie uwzględniono stanu faktycznego dotyczącego zabudowy w najbliżej odległości od działki objętej planowaną inwestycją, co mogło mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec powyższego analizę uznano za nieprawidłową. W przypadku nieprawidłowo sporządzonej analizy organ nie ma prawa wydać decyzji czy to ustalającej warunki zabudowy, czy też odmawiającej ich ustalenia. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaskarżoną decyzją zaakceptowano wadliwą analizę architektoniczno-urbanistyczną, wobec czego należy uznać ją za nieprawidłową i wycofać z obrotu prawnego. Skarżący zaskarżył wyżej opisaną decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organów kosztów postępowania. W sprzeciwie decyzji tej zarzucił naruszenie: - art. 136 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji wniosku strony o merytoryczne rozpatrzenie sprawy, - art. 136 § 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie oraz brak uzasadnienia wystąpienia okoliczności, o których mowa w tych w tym przepisie, potwierdzających brak możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ziściła się przesłanka zawarta w wymienionym przepisie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie przez organ II instancji co do meritum i wydanie decyzji reformatoryjnej,- art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego, stanowiące uzupełnienie wniesionego sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia skarżącemu warunków zabudowy i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., który to przepis pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę Z. zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 138 k.p.a., gdyż zasadnie wywiedziono, że decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia na rzecz Skarżącego warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako powód uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy Kolegium podało, że organ I instancji uchybił art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., gdyż rozstrzygnięcie oparto o wadliwie sporządzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie, czy w danym przypadku zachodzi kontynuująca funkcji i cech zabudowy dokonywane jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do tego unormowania organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że sporządzenie takiej analizy, jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zatem istotne znaczenie ma to, czy analiza została wykonana poprawnie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy rację należy przyznać Kolegium, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie decyzji merytorycznej, gdyż zawiera braki dyskwalifikujące jej moc dowodową, zaś wadliwość ta nie mogła być konwalidowana przez organ odwoławczy. Zauważyć bowiem należy, że dokonując analizy nie uwzględniono nowo powstałej zabudowy zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w granicach obszaru analizowanego. Obszar ten został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej aktualnej na dzień [...] marca 2019 r., tymczasem załączona do odwołania kopia mapy zasadniczej aktualnej na dzień [...] czerwca 2020 r. wskazuje, że stan ten uległ zmianie. Jak słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji przy rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma stan zagospodarowania obszaru analizowanego istniejący na dzień orzekania. Niewątpliwe w dacie wydania decyzji przez organ I instancji inwestycje na ww. działkach zostały zrealizowane, co wymagało uwzględniania ich w analizie, a czego nie uczyniono. Tak sporządzona analiza nie może stanowić dowodu w sprawie, a jej wyniki nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych organu. Wskazane przez Kolegium uchybienia skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przy czym wbrew twierdzeniu skarżącego, nie jest możliwe skorygowanie takich uchybień w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że art. 136 k.p.a. uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do zastępowania organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest uprzednie uznanie, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, że co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. takich czynności jak przeprowadzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1941/20 czy wyrok NSA z 30 października 2018 r. w sprawie II OSK 2903/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Gdyby bowiem organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną w oparciu o nową analizę urbanistyczną, to działanie takie wykraczałoby poza jego uprawnienia. Analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym samym przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Zaakcentować trzeba, że na gruncie niniejszej sprawy analiza nie wymaga tylko i wyłącznie uzupełnienia czy też niewielkiej korekty, ale zakres jej wadliwości był znacznie szerszy. Potrzeba uwzględnienia przy jej sporządzeniu nowopowstałej zabudowy, znajdującej się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru, może znacząco rzutować na jej wyniki i ustalenia, a w konsekwencji na ocenę spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zastrzeżenia podniesione przez Kolegium względem analizy niewątpliwie świadczą o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz konieczności ponowienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.