II OSK 2585/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 910/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. oddalić wniosek M. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ") decyzją z dnia [...]maja 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice z dnia [...]marca 2021 r., nr [...], nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. W. w Gliwicach, jako właścicielowi tego budynku mieszkalnego, wykonanie robót budowlanych, polegających na: udrożnieniu przewodu kominowego nr A2, uszczelnieniu występujących nieszczelności międzykanałowych pomiędzy przegrodami kominowymi A1, A2, A3, A4, wymienieniu drzwiczek otworów wycierowych (w piwnicy), podłączeniu wentylacji kuchni do przewodu kominowego A3 w lokalu nr 1, zamurowaniu kratki wentylacyjnej przewodu kominowego A1 w pokoju lokalu nr 3, zamurowaniu kratki wentylacyjnej przewodu kominowego A1 w pralni, osadzeniu kratki wentylacyjnej w przewodzie kominowym A4 w pralni, wyłączeniu z użytkowania kuchni węglowej w mieszkaniu nr 1 poprzez odłączenie rury zapiecowej od przewodu kominowego A2 i zamurowaniu otworu. Decyzja organu II instancji została doręczona właścicielom lokalu nr 1, 2, 3, tj. M. K. (dalej: "skarżąca"), G. i K. Z., Gminie Gliwice. Pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. skarżąca, za pomocą profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na decyzję organu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 910/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Sąd wskazał, że ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa, zasadniczo prawa materialnego, interesem prawnym a zaskarżoną decyzją. Wykazanie związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnia uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Gdańsk 2019, art. 50, LEX). Musi to być przy tym interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, który nie ma interesu prawnego, nie ma również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że nałożone przez organ obowiązki dotyczą zarówno części wspólnych przedmiotowego budynku mieszkalnego, jak i ich poszczególnych lokali. Skarżąca jest właścicielką lokalu nr 1 i samodzielnie wniosła skargę do Sądu. Adresatem nałożonych obowiązków jest mała wspólnota mieszkaniowa składająca się z 3 lokali. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Natomiast skarga do sądu administracyjnego jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd ze względu na możliwe daleko idące skutki prawne związane z jej wniesieniem i do dokonania takiej czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 380/17; CBOS). Istotnie, część nakazanych robót została nałożona na skarżącą, jako właściciela lokalu nr 1, tym nie mniej pozostała część decyzji dotyczy również części wspólnych budynku lub lokalu nr 3 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 864/19; CBOS). Zatem, Sąd stwierdził, że skarżąca posługuje się interesem faktycznym, gdyż jest zainteresowana rozstrzygnięciem organu wobec tego, że jest właścicielem jednego z lokali należących do małej wspólnoty mieszkaniowej. Nie ma jednak legitymacji procesowej do złożenia skargi z uwagi na to, że interes, który reprezentuje nie jest jej interesem własnym i indywidualnym, a interes ten dotyczy także innych osób, a również Wspólnoty Mieszkaniowej, na którą nałożono obowiązki. Nadto, z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca skargę złożyła z pomocą profesjonalnego pełnomocnika, któremu pełnomocnictwa udzieliła w swoim imieniu i stąd też tylko ona skarży przedmiotową decyzję z pominięciem pozostałych właścicieli lokali należących do małej wspólnoty mieszkaniowej. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K.. Postanowienie zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność z innych przyczyn, w sytuacji gdy brak było jakichkolwiek podstaw do jej odrzucenia, w szczególności poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna do odrzucenia skargi, z uwagi na brak posiadania legitymacji procesowej do złożenia skargi po stronie skarżącej, co pozbawiło ją możliwości obrony jej praw; - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wykazała w sprawie jej własnego, indywidualnego interesu prawnego do występowania w sprawie, co wpłynęło na treść postanowienia i uniemożliwiło merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, pomimo posiadania przez skarżącą interesu prawnego do złożenia skargi w niniejszej sprawie, który opiera się w szczególności na przysługującym jej prawie własności; - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez odrzucenie skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo posiadania przez skarżącą interesu prawnego do złożenia skargi w niniejszej sprawie, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak posiadania legitymacji procesowej do złożenia skargi po stronie skarżącej, pomimo że posiada interes prawny w postępowaniu. Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3181/19, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04) Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), dalej: "ustawa o własności lokali". Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do własności lokali w zakresie nieuregulowanym przez ustawę. Jej przepisy dotyczące samej konstrukcji własności lokali mają charakter iuris cogentis i ze względu na swój bezwzględnie obowiązujący charakter nie dopuszczają odmiennych regulacji (patrz: Stanisław Rudnicki [w:] s. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 197). Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj. zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami (por. S. Rudnicki, op. cit. s. 270). Podkreślić jednak trzeba, że nawiązanie do art. 21 ustawy o własności lokali w niniejszej sprawie jedynie charakter pomocniczy w procesie wykładni pojęcia zarządzania w znaczeniu przedmiotowym. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Niezależnie od sposobu sprawowania zarządu, uwarunkowanego wielkością wspólnoty mieszkaniowej, uprawniony jest pogląd, że w sytuacjach dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. W odniesieniu do tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, wspólnota działa w ramach zarządu nieruchomością wspólną, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności . Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności prawnych, faktycznych i procesowych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może jednak wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się, jak określono w piśmiennictwie, do jego "własnych spraw mieszkaniowych" (patrz: Gerard Bieniek, Zenon Marmaj "Własność lokali. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 94). Tylko w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd. Jeżeli zatem członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawny, to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Wobec powyższego Sąd winien zbadać, czy M. K. jako właściciel lokalu nr 1 w budynku mieszalnym przy ul. [...]w Gliwicach posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i czy interes ten został naruszony. Kwestia ta wymaga wnikliwego rozważenia w sytuacji gdy skarżąca swój interes prawny wywodzi z określonych przepisów prawa, jej zdaniem naruszonych i gdy podnosi, że w odniesieniu do lokalu nr 1, którego jest właścicielką, organ wydał decyzję nakazującą wyłączenie z użytkowania kuchni węglowej poprzez odłączenie rury zapiecowej od przewodu kominowego A2 i zamurowanie otworu, a także podłączenie wentylacji kuchni do przewodu kominowego A3. Niezależnie od tych uwag, nawiązując do charakterystyki wstępnego badania legitymacji skargowej, można stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie potwierdza tezę, według której, konieczność przeprowadzenia przez sąd administracyjny obszernego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego, powinna prowadzić do orzeczenia w formie wyroku. Instytucja z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. powinna być stosowana w sytuacjach oczywistych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (patrz: uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i wsa 2008/2/23).