II OSK 66/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/GI 72/21 w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2021 r., II SA/Gl 72/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi E. H. , uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] listopada 2020 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] lipca 2020 r., [...] . Wojewódzki Inspektor powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z dnia [...] lipca 2020 r. nakazującą E. H. "doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...]" i w to miejsce nałożył na stronę "obowiązek demontażu instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], a także obowiązek zamurowania otworu powstałego w wyniku przyłączenia instalacji do przewodu kominowego". Skargę kasacyjną wyroku z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożyli współwłaściciele budynku, którego dotyczył nałożony na inwestorkę obowiązek, to jest I. P. i R. P. Zarzucili przy tym naruszenie: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") przejawiające się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, iż decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do ich uchylenia (podczas gdy rozstrzygnięcia te były prawidłowe oraz odpowiadały prawu); – art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały przez organ naruszone, jak i brak należytego wykazania, ze naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących kasacyjnie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o należycie oraz wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, nie naruszając procedury administracyjnej. I. P. i R. P. zaznaczyli też, że nie jest tak, iż zaniechano ustaleń, czy w realiach sprawy zachodzi potencjalna możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wyniku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy bowiem prawidłowo ustaliły, że nie ma technicznej oraz prawnej możliwości, aby doprowadzić wykonaną instalację do stanu zgodnego z prawem. Nie opowiada ona wymogom polskiej normy i instrukcji producenta kotła, jak również zagraża bezpieczeństwu; – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 z późn. zm., dalej "K.p.c.") poprzez nieuwzględnienie prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, to jest postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 5 listopada 2019 r., I Ns 232/17 oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z dnia 3 marca 2020 r., II Ca 170/20 oraz ustaleń poczynionych przez sądy powszechne, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych organów. Sąd dokonał przez to wadliwej oceny prawnej uchylonych decyzji co do prawa do dysponowania nieruchomością przez E. H. na cele budowlane; – art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie oddalił skargi i nie utrzymał w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, iż odpowiadała ona prawu; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku Sądu, polegające na wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie dokonały własnych ustaleń faktycznych, w szczególności dotyczących charakteru robót wykonanych samowolnie przez inwestorkę. Zdaniem skarżących kasacyjnie organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wszechstronny i wyczerpujący rozważyły zebrany materiał dowodowy, wskazując na charakter czynności wykonanych przez inwestorkę, jako wymagający zgody wszystkich właścicieli nieruchomości wspólnej. Dodali także, że w ich ocenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe. Wytyczne Sądu dla organów zawarte w pisemnym uzasadnieniu wyroku są pobieżne oraz nie poparte należytą argumentacją prawną; – art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") poprzez przyjęcie, że nie istniały podstawy do nałożenia na E. H. obowiązku demontażu instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w częściach wspólnych budynku wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na działce [...] w [...], a także obowiązku zamurowania otworu powstałego w wyniku przyłączenia instalacji do przewodu kominowego, pomimo tego, że inwestorka nie wykazała, aby dysponowała zgodą na wykonanie robót budowlanych, które były przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo natomiast ustaliły, że skoro E. H. nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to niemożliwym jest doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem; – art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie — poprzez ich niezastosowanie pomimo, że E. H. wykonała roboty budowlane wadliwie i z naruszeniem warunków technicznych oraz zasad bezpieczeństwa; – art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na nieprawidłowym przyjęciu, że możliwym jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót lub czynności, w sytuacji, gdy inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej I. P. i R. P. akcentowali, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji z materiału dowodowego wynika, iż E. H. nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie było zatem możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestorkę obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem skarżących kasacyjnie jedyną możliwością doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem było nakazanie demontażu wykonanej instalacji. Skarżący kasacyjnie przypomnieli, że Sąd Rejonowy w Cieszynie (postanowienie z dnia 5 listopada 2019 r., I Ns 232/17), którego stanowisko zostało poparte przez Sąd Okręgowy w Bielsku-Białej (postanowienie z dnia 3 marca 2020 r., II Ca 170/2), przyjął, że niezależnie od tego jak kwalifikować czynności wykonane przez inwestorkę w częściach wspólnych budynku (czynności zwykłego zarządu, przekraczające zwykły zarząd), to wniosek inwestorki o wydanie zastępczej zgody na ich wykonanie nie podlegałby uwzględnieniu. Wskazując na powyższe I. P. i R. P. przypomnieli, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję tylko w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie tymczasem w sprawie administracyjnej objętej kontrolą organy nie dopuściły się zarzucanych im naruszeń art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wydały decyzje z uwzględnieniem prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Prawidłowo ustaliły, że nie ma technicznej oraz prawnej możliwości, aby doprowadzić wykonaną instalację do stanu zgodnego z prawem, skoro nie opowiada ona wymogom polskiej normy i instrukcji producenta kotła, jak również zagraża bezpieczeństwu. Skarżący kasacyjnie wywodzili, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organy nie oparły swoich decyzji wyłącznie na braku posiadanego przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro jak wynika z treści decyzji, podstawą do ich wydania była niezgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Znaczną część uwag I. P. i R. P. poświęcili również kwestii znaczenia w sprawie art. 365 § 1 K.p.c. Podkreślali, że wynika z niego zakaz dokonywania ustaleń sprzecznych z kwestią uprzednio osądzoną i niedopuszczalność prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Określona w art. 365 § 1 K.p.c. moc wiążąca orzeczenia stanowi pozytywny skutek prawomocności. Skarżący wywodzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach co prawda przywołał postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie i Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej, jednakże nie oparł się na ustaleniach wynikających z tychże orzeczeń, jak i na samych orzeczeniach, jednocześnie podważając ustalenia faktyczne sądów (przyjmując, że czynności wykonane przez inwestorkę nie miały wpływu na możliwość korzystania z pozostałych współwłaścicieli z części wspólnych, skoro zakres ingerencji w części wspólne był minimalny). Skarżący, odnosząc się do orzeczeń sądów powszechnych zaznaczyli, że nawet przyjmując, że charakter robót wykonanych przez E. H. należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorka taką zgodę posiada ze względu na uzyskanie zgody większości współwłaścicieli. Zdaniem I. P. i R. P. takie stwierdzenie stoi w sprzeczności z ustaleniami organów, a także nie daje się obronić w kontekście faktu, że sądy powszechne oddaliły prawomocnie wniosek inwestorki o wyrażenie zastępczej zgody do rozporządzenia rzeczą wspólną. Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, że za wystarczające należy przyjąć wyrażenie zgody na legalizację wykonanych przez inwestorkę prac przez właścicieli lokali nr [...] i [...] mających udziały w częściach wspólnych nieruchomości wynoszące odpowiednio [...] oraz [...], zatem łącznie przez większość współwłaścicieli, wliczając w to inwestorkę, która posiada udział w nieruchomości wspólnej wynoszący [...]. Sąd wadliwie ocenił, że właścicielka lokalu nr [...] A. T. wyraziła zgodę na dysponowanie przez inwestorkę prawem do nieruchomości na cele budowlane. Zgoda taka, wbrew twierdzeniom Sądu, nie została udzielona, bowiem nie sposób wywnioskować, aby taka zgoda mogła być udzielona w sytuacji, gdy A. T. nie wyrażała swojego stanowiska w sprawie w sposób kategoryczny i jednoznaczny, nie aprobując przy tym wniosków inwestorki składanych zarówno w toku postępowania przed sądem powszechnym, jak i w niniejszym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie wywodzili wreszcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie przyjął, iż zakres ingerencji inwestorki w części wspólne nieruchomości był minimalny i nie ograniczał, przynajmniej istotnie, praw pozostałych współwłaścicieli do korzystania z nich. Uzasadnienie wyroku na poparcie powyższej argumentacji było w ocenie I. P. i R. P. lakoniczne oraz pobieżne, pozbawione wyjaśnienia podstawy poczynienia tego rodzaju ustaleń. W opinii skarżących kasacyjnie nie sposób podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, opartej wyłącznie na twierdzeniach inwestorki, że znalazła się w ona sytuacji przymusowej, stąd też wykonała przedmiotowe roboty bez zgody wszystkich współwłaścicieli, nadto, że nie jest możliwym zainstalowanie indywidualnego źródła ciepła w jej mieszkaniu i że wiązałoby się to z kosztami. Przeciwnie, inwestorka na żadnym etapie postępowania zarówno prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jak i postępowania przed sądami powszechnymi nie wykazała, aby faktycznie niemożliwym było wykonanie instalacji grzewczej, jak i ciepłej wody w obrębie jej lokalu. W ocenie skarżących, twierdzenia inwestorki nie zostały poparte żadnymi dowodami potwierdzającymi ich wiarygodność. Sąd bezkrytycznie przyjął je za prawdziwe, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wszyscy pozostali współwłaściciele zamontowali w swoich mieszkaniach piece grzewcze, a wyłącznie inwestorka zajęła bezprawnie część wspólną nieruchomości, to jest kotłownię i umieściła tam kocioł grzewczy wraz z całą instalacją ogrzewającą wyłącznie jej mieszkanie, nie spełniając przy tym warunków technicznych, jak również polskiej normy, stwarzając jednocześnie zagrożenie dla bezpieczeństwa dla pozostałych mieszkańców. Sąd pierwszej instancji nie wskazał co stanowiło podstawę do ustalenia, że sytuacja inwestorki była przymusowa i co doprowadziło do wykonania robót bez wymaganej prawem zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Sąd jednocześnie nie wyjaśnił podstaw prawnych za przyjęciem charakteru robót wykonanych przez inwestorkę za czynności wchodzące w skład zwykłego zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Tytułem wprowadzenia należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora, nieznacznie zmieniająca poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora, dotyczyła nałożenia na inwestorkę E. H. "obowiązku demontażu instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], a także obowiązku zamurowania otworu powstałego w wyniku przyłączenia instalacji do przewodu kominowego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach decyzje obu instancji uchylił. Nie podzielił stanowiska organów, że w okolicznościach sprawy inwestorka a priori nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przypomniał, że na inwestycję wyraziła zgodę większość właścicieli budynku. Mając więc na uwadze art. 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, dalej "K.c.") nakazał organom rozważyć, czy przeprowadzone w budynku roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu. W skardze kasacyjnej przedstawiono szerokie spektrum zarzutów przeciwko wydanemu orzeczeniu wskazując na osiem powiązanych par bądź grup naruszonych przepisów. Zarzuty obejmują obszary procesowe i materialnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznawszy się z całością skargi kasacyjnej zauważa, że wszystkie jej zarzuty wywiedzione zostały z określonych, wspólnych im założeń wyjściowych. Otóż I. P. i R. P. twierdzą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach niejako nadużył przysługujących mu uprawnień do kontroli legalności administracji publicznej uchylając decyzje obu instancji (naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a.), wadliwie dopatrując się po stronie organów uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego (naruszając przez to art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wedle skarżących kasacyjnie stanowisko Sądu nie uwzględniało, że organy działały w oparciu o prawomocne orzeczenia sądów powszechnych wydane w związku ze sprawą i dotyczące wyrażenia na rzecz E. H. zastępczej zgody na wykonanie spornych robót (naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 365 § 1 K.p.c.). W tym kontekście skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że zarazem doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a., gdyż powinno dojść do oddalenia skargi, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., co wyrażało się w niedostatecznym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Te same założenia wyjściowe, które stały się asumptem do wywiedzenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, I. P. i R. P. uczynili też podłożem do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zwrócili uwagę, że stwierdzony w trakcie postępowania administracyjnego brak po stronie E. H. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzone naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (przez kontrolowane roboty budowlane) były wystarczającą podstawą do nakazu orzeczonego przez organy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (w tym zakresie wywiedziono zarzuty naruszenia właśnie tego przepisu w związku też z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wreszcie końcowo skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że postępowanie nie powinno być w opisanych okolicznościach ukierunkowane na doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Inwestorka nie legitymuje się wszakże prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując ze zrozumieniem argumentację I. P. i R. P., co do zasady nie podziela kierunku ich rozumowania kwestionującego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przede wszystkim należałoby zwrócić uwagę, że w tle sprawy ujawnia się pewne zagadnienie prawne dotyczące styku prawa cywilnego i administracyjnego – budowlanego, które warto zidentyfikować i wyłuszczyć. Skarżący kasacyjnie intensywnie uwypuklają oraz powołują się na wydane w kontekście sprawy orzeczenia Sądu Rejonowego w Cieszynie (postanowienie z dnia 5 listopada 2019 r., I Ns 232/17) i Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej (postanowienie z dnia 3 marca 2020 r., II Ca 170/2) odmawiające inwestorce zastępczej zgody na dysponowanie przez nią wspólną nieruchomością na cele budowlane obejmujące wykonanie w budynku robót w zakresie instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody poprzez umieszczenie pieca w piwnicy, a przewodów – od pieca do lokalu w częściach wspólnych budynku. Twierdzą, że wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nakierowane na ocenę wykonanych robót jako ewentualnie dopuszczalnych w ramach uprawnień E. H. , są w świetle wydanych prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych niedopuszczalne. W tym miejscu należy zastanowić się jaki był przedmiot i podstawy postanowień Sądu Rejonowego w Cieszynie i Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej. Obszernie wyjaśniono to w postanowieniu pierwszego z orzeczeń. Wskazano, że w oparciu o art. 201 i art. 199 K.c. badaniu podlega to, czy działania objęte wnioskiem o wyrażenie zastępczej zgody są celowe ze względu na interes gospodarczy i czy nie prowadzą do pokrzywdzenia któregoś ze współwłaścicieli. Jak wskazał Sąd Rejonowy w Cieszynie "najistotniejsze znaczenie miało to, czy zamontowana przez wnioskodawczynię instalacja została zainstalowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, czy jest bezpieczna i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa". Jak wiadomo, stanowisko Sądu Rejonowego, opartego na wnioskach opinii biegłego, było w tym zakresie negatywne. Pogląd ten podzielił Sąd Okręgowy. Odnosząc się do przywołanych orzeczeń sądów powszechnych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sądy te oceniały konkretny zakres robót budowlanych w budynku w postaci przedstawionej we wniosku o wydanie zastępczej zgody. Dobitnie unaocznia to wywód na stronie 9 uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego, który dotyczy wzmiankowanej w toku postępowania sądowego ewentualności zmiany przez E. H. żądania zastępczej zgody w zakresie rodzaju kotła na kocioł o mocy mniejszej niż 25 kW. Sąd ten wprawdzie nie podjął się rozpoznania proponowanej zmiany żądania (jako przedstawionej hasłowo i niedostatecznie umotywowanej), lecz dał pośrednio do zrozumienia, że nie jest wykluczona możliwość alternatywnego ubiegania się przez inwestorkę o zastępczą zgodę na realizację instalacji o innych parametrach. Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy, która dotyczy tej samej inwestycji, jednakże rozpatrywana jest w sferze prawa budowlanego. Procedura naprawcza, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, oparta na art. 50 i 51 P.b., ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i przebiega zgoła odmiennie, gdyby porównać ją do oceny robót w kontekście opisanej wyżej procedury udzielania na nie zastępczej zgody przez sąd powszechny. Organy nadzoru budowlanego dokonują kontroli robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych naruszających prawo i stosują środki opisane w art. 51 P.b. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej dotkliwe środki, czyli rozbiórka lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być orzekane tylko w sytuacjach ostatecznych. Organy muszą przede wszystkim rozważyć, czy w świetle norm prawa administracyjnego materialnego wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie jako kwestię pierwszoplanową przedstawiano brak po stronie E. H. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdzać miały negatywne orzeczenia sądów powszechnych. Należy jednak zauważyć, że inwestorka zwróciła się do Sądu Rejonowego o zgodę na realizację spornej instalacji w postaci, w jakiej ją wykonała, co zostało negatywnie ocenione przez biegłego. Organy nadzoru budowlanego powinny natomiast dostrzegać cel własnego postępowania, które nie polega na forsowaniu – w kierunku legalizacji –wykonanych robót budowlanych w stanie pierwotnie zastanym w trakcie kontroli, ale przede wszystkim na ich weryfikacji i rozważeniu możliwości nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Dopiero ustalenia poczynione w tym zakresie (lecz jeszcze przed wydaniem decyzji) dają podstawę do dalszej oceny, to jest z jakimi robotami w budynku finalnie mamy w konkretnym przypadku do czynienia i sprawdzenia, czy mieszczą się one w zakresie praw inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc powyższe na realia sprawy należy po pierwsze zauważyć, że w obu orzeczeniach sądów powszechnych (Sądu Rejonowego w Cieszynie i Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej) nie wykluczono możliwości doprowadzenia spornej instalacji zrealizowanej przez E. H. do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w kontekście propozycji inwestorki wymiany kotła na egzemplarz o mocy niższej niż 25 kW. Innymi słowy, można sądzić, że są możliwe takie techniczne modyfikacje w zakresie robót budowlanych wykonanych przez E. H. , które doprowadzą do stanu akceptowalnego z punktu widzenia obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli to okazałoby się możliwe, to wówczas organy nadzoru budowlanego powinny przejść do oceny drugiego wiodącego w sprawie zagadnienia, a mianowicie kwestii uprawnień E. H. do wprowadzenia określnego rodzaju modyfikacji w częściach wspólnych budynku, należących wszakże także do innych współwłaścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie zwrócił uwagę, że kwestię praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organy powinny ocenić samodzielnie, dostrzegając całokształt okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do wcześniejszego wywodu, jeszcze raz zaznacza, że rolą organów nadzoru budowlanego nie jest tylko ocena zgodności z prawem takiej postaci wykonanych robót, jaka została przez nie zastana pierwotnie w toku kontroli budynku. Oczywistym jest, że zainstalowany kocioł 27 kW nie spełnia wielu norm techniczno-budowlanych (wyspecyfikowanych choćby przez biegłego w trakcie postępowania przed sądem powszechnym), a przez to nie może być jako taki zaakceptowany nie tylko w płaszczyźnie czysto administracyjnej (prawa budowlanego), także między innymi z tego samego powodu nie został zaaprobowany przez sądy powszechne jako gospodarczo niezbędny w kontekście praw cywilnych w obszarze nieruchomości wspólnej, z jakich chciała czynić użytek E. H. . Kontynuując ten wątek Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że właśnie z opisanych wyżej powodów w realiach sprawy organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności rozważyć przesłanki doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w świetle norm prawa administracyjnego (przez pryzmat docelowej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Jeżeli natomiast istnieje techniczna możliwość doprowadzenia ich do takiego stanu, organy powinny następnie na podstawie poczynionych ustaleń ocenić, czy inwestorka dysponuje wystarczającym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do takiej, docelowo legalnej (przede wszystkim z perspektywy norm techniczno-budowlanych) postaci robót. W kontekście powyższego wywodu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze z oświadczeń inwestorki, choćby odnotowanych w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...], wynika, że E. H. jest gotowa do daleko idących działań w kierunku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Świadczy o tym choćby gotowość nawet do wymiany spornego kotła na kocioł o mniejszej mocy (poniżej 25 kW) w celu zapewnienia zgodności z normami technicznymi. Po drugie, w prawomocnych postanowieniach Sądu Rejonowego w Cieszynie oraz Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej nie przesądzono, że mamy do czynienia z czynnością zwykłego zarządu czy przekraczającą zwykły zarząd. Kwestię tę pozostawiono otwartą, a wymienione Sądy wyraźnie uzależniały prawa E. H. od zakresu ingerencji wykonanej przez nią instalacji w części wspólne z uwagi na interes wszystkich właścicieli. Jak wiadomo oceniono ten zakres jako nadmierny, co było zrozumiałe, gdyż przedmiotem rozpoznania był konkretny, złożony pierwotnie wniosek o zastępczą zgodę na realizację kotła o mocy 27 kW wykonanego w warunkach niespełniających obowiązujących wymogów. Nie można natomiast wykluczyć, że inaczej zostałaby oceniona – w kontekście także praw cywilnych E. H. w obrębie nieruchomości wspólnej – zmodyfikowana postać instalacji, która mniej ingerowałaby w części wspólne i odpowiadałaby obowiązującym normom technicznym. Jeżeli więc organy nadzoru budowlanego oceniłyby, że są podstawy do nakazania E. H. zmian w istniejącej instalacji w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem (na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), to wówczas taka docelowo zmodyfikowana w ten sposób postać robót budowlanych – z uwagi na przykład na znacznie zmniejszoną ingerencję w części wspólne budynku – może jawić się jako ingerencja w kategoriach zwykłego zarządu. Jak trafnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku, może więc okazać się, że przez pryzmat art. 201 K.c. znaczenie z punktu widzenia określenia praw E. H. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie miała zgoda nie wszystkich, ale większości współwłaścicieli. Powyższe zagadnienia nie zostały należycie rozważone przez organy nadzoru budowlanego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż doszło w ten sposób do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd orzekający w niniejszym składzie zaznacza, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, zgodnie z którym o zaliczeniu konkretnej czynności zwykłego zarządu albo przekraczających zwykły zarząd decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 1047/10, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05, Lex nr 198321; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, Lex Omega; A. Cisek, Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka, Warszawa 2008, s. 344, 345). Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 906/09 i z dnia 24 kwietnia 2018r., II OSK 2745/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, co trzeba podkreślić – w przypadku procedury z art. 50 i 51 P.b. – organy nadzoru budowlanego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego powinny rozważyć w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, którą gotowe są uznać za akceptowalną, na przykład takiej, która mogłaby zostać osiągnięta z uwzględnieniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Są Administracyjny nie uznał zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. W zaskarżonym wyroku trafnie oceniono i należycie dano temu wyraz w uzasadnieniu pisemnym (art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a.), że organy powinny poszerzyć postępowanie wyjaśniające o kwestię samodzielnej, właściwie umotywowanej oceny możliwości doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem i dopiero w tym kontekście powinny wypowiedzieć się o kwalifikacji tych robót ze względu na prawa inwestorki do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów o podstawach swego orzekania (art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a.), ani nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. dopatrując się po stronie organów braków w zakresie postępowania wyjaśniającego. Z opisanych względów nie Sąd pierwszej instancji nie uchybił również przepisom prawa materialnego (art. 51 § 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Odnosząc się do kwestii udzielania przez poszczególnych właścicieli budynku zgody na realizację spornych robót budowlanych Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że w tym zakresie organy podejmą dodatkowe czynności. Jeżeli ustalone zostanie, że przy założeniu nałożenia na E. H. określonych obowiązków procedura naprawcza może zostać przeprowadzona (art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 P.b.), organ powinien inwestorkę powiadomić o dokonanych ustaleniach z jednoczesnym wezwaniem jej do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie odnoszącym się do finalnej postaci robót. W tym miejscu zupełnie na marginesie sprawy można zasygnalizować, że z dniem 1 stycznia 2020 r. dokonano nowelizacji art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 1048). Może to mieć znaczenie z punktu widzenia warunków uzyskania przez E. H. zgody mieszkańców budynku na dokonane prace. Z akt wynika, że budynek ten ma cztery lokale. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.