III FSK 4835/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 397/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (dalej: "WSA") z 30 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 397/21, odrzucono skargę Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. (dalej: "Dyrektor Oddziału ZUS") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: "Organ") z 14 czerwca 2021 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. W postanowieniu tym WSA wyjaśnił, że postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r., Dyrektor Oddziału ZUS powołując się na przepisy art. 17 § 1 w związku z art. 64 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") odmówił V. Spółce z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") zwrotu opłaty za prowadzenie egzekucji w kwocie 87.538.58 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła mu naruszenie przepisu art. 64 § 1a u.p.e.a. polegające na pobraniu z jej rachunku bankowego opłaty za prowadzenie egzekucji, pomimo braku podstaw do jej naliczenia. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia Organ postanowieniem z 14 czerwca 2021 r., uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego, Dyrektor Oddziału ZUS złożył skargę do WSA. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie uznając ją za niedopuszczalną bądź o jej oddalenie jako nieuzasadnioną. W zaskarżonym postanowieniu WSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS, rozstrzygający sprawę administracyjną indywidualnego podmiotu, nie ma statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie przez organ drugiej instancji, a zatem nie jest on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego postanowienia Dyrektor Oddziału ZUS wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi poprzez przyjęcie, że Dyrektorowi Oddziału ZUS nie przysługuje prawo do złożenia skargi w sytuacji, gdy jednocześnie jest organem egzekucyjnym; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli sądowej nad Oganem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału ZUS. ZUS wyposażony w środki prawne organu administracji państwowej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (dyrektorów) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Dyrektora Oddziału ZUS (por. cytowane dalej postanowienie NSA z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 481/20, postanowienia NSA: z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09; z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10, z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2032/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie legitymacji skargowej ZUS (działającego przez organ – Dyrektora Oddziału ZUS) byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z literatury przedmiotu wynika, że zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. należy odnosić w postępowaniu egzekucyjnym tylko do spraw kończących się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, zatem tak jak w rozpatrywanej sprawie. Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym, również w postępowaniu egzekucyjnym istota tej zasady polega na zapewnieniu możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia takiej sprawy (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 105; por. również wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2008 r., I S.A./Lu 730/07, niepubl. oraz wyrok WSA w Opolu z 21 maja 2008 r., I S.A./Op 26/08, niepubl.). W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS, jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny i jednocześnie reprezentant wierzyciela, wydał postanowienie z 16 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu opłaty za prowadzenie egzekucji. W wyniku rozpoznania zażalenia Spółki, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając jako organ II instancji, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, skoro Dyrektor Oddziału ZUS działał jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny, to wierzyciel reprezentowany przez ten organ nie może skutecznie wnieść skargi do WSA na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym nie może także wnieść zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, co wynika z art. 59 § 5 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2032/19, że instytucja skargi oraz skargi kasacyjnej nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru. Podstawą kompetencji nadzorczych oraz postępowania odwoławczego jest kontrola i możliwość korygowania działań podmiotów nadzorowanych. Żaden przepis prawa nie daje organom administracji I instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi oraz skargi kasacyjnej) od decyzji organów II instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, który odrzucając skargę, stwierdził, że Dyrektor Oddziału ZUS nie był w tej sprawie uprawniony do złożenia skargi. Dyrektor Oddziału ZUS działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje potwierdzenie we wcześniejszym orzecznictwie tego Sądu, gdzie w analogicznych sprawach NSA oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05; postanowienia NSA: z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09; z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w ustawie p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów w sytuacji, gdy skargą kasacyjną zostało zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi.