II OSK 104/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 66/21 odrzucającego skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 1 września 2021 r. II SAB/Gl 66/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Odrzucenie skargi nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", gdyż strona nie wyczerpała przesłanek skutecznego wniesienia skargi do sądu, tj. nie poprzedziła wniesionej skargi stosownym ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ponaglenie na które powołuje się Spółka związane jest z postępowaniem, które zamknęło się wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2021 r. A zatem ponaglenie wniesione 27 lipca 2020 r. zostało skonsumowane decyzjami organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2020 r. oraz organu odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. W konsekwencji wniesienie przedmiotowej skargi nastąpiło z naruszeniem art. 53 § 2b p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka, zaskarżając je w całości. Postanowieniu temu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez uznanie, że Spółka wniosła skargę na przewlekłość postępowania bez dopełnienia wymogu złożenia uprzedniego ponaglenia do organu odwoławczego, podczas gdy przepis nie przewiduje terminu, w którym należy złożyć skargę, a złożone ponaglenie z dnia 27 lipca 2020 r. dotyczyło przewlekłości prowadzenia przez Burmistrza B. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie zostało skonsumowane przez wydanie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r; 2/ art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy zamknęło się w następstwie wydania decyzji przez organ odwoławczy z dnia [...] marca 2021 r., podczas gdy postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki trwało w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nadal jest w toku oraz jest prowadzone w sposób przewlekły; 3/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy skarżąca Spółka złożyła ponaglenie do organu odwoławczego, które zostało rozpoznane, a tym samym spełniła warunek formalny do rozpatrzenia przez Sąd skargi na przewlekłość i skarga powinna zostać rozpoznana, 4/ art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie mimo, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia przewlekłości w sprawie; Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., należało przejść do rozpoznania skargi kasacyjnej, w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie stan faktyczny sprawy jest niesporny. Jak wynika z akt, Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wydane przez organy obu instancji decyzje i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18 wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (Burmistrza B.). Po powrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pismem z dnia 27 lipca 2020 r. Spółka wniosła ponaglenie, które to ponaglenie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Stwierdzono w nim m.in., że Burmistrz dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącym. Dalej w dniu [...] listopada 2020 r. Burmistrz wydał decyzję, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2021 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejno pismem z dnia 31 maja 2021 r. Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki o ustalenie warunków zabudowy. W takim stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Spółki, uznając że Spółka nie wyczerpała trybu z art. 53 § 2b p.p.s.a. Zdaniem Sądu, ponaglenie z dnia 27 lipca 2020 r., uwzględnione przez organ odwoławczy, zostało skonsumowane wobec wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Ta ostatnia decyzja jako kasatoryjna spowodowała powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od tego momentu, zdaniem Sądu, zaczęły biec nowe terminy załatwienia sprawy. Z powyższą oceną Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się skarżąca Spółka, podnosząc, że przedmiotowa skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie bezczynności. W trakcie składania skargi postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Spółki nadal trwało. Spółka spełniła wymaganie z art. 53 p.p.s.a., gdyż złożyła wcześniej ponaglenie, a wniosek Spółki nadal nie został załatwiony. Przypomniała, że wydana przez organ odwoławczy decyzja to decyzja kasatoryjna. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26.01.2021r. II OSK 2203/20). Niewątpliwie kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W aktualnym stanie prawnym przyjmuje się, że przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W sytuacji naruszenia przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania - por. motywy do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, zgodnie z którym "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponaglenie ma dwoisty charakter. Z jednej strony inicjuje administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminowego jej prowadzenia, z drugiej zaś spełnia określony art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Ponaglenie na przewlekłość postępowania spełnia m.in. funkcję doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Mobilizuje organy do sprawnego działania poprzez obowiązek wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i ustalenia osób jej winnych oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. W postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że realizacja zasady praworządności wymaga korzystania przez legitymowane podmioty, czy to ze środków zaskarżenia sensu stricto, czy też sensu largo - jak w przypadku ponaglenia, ustanowionego jako środek służący weryfikacji sposobu procedowania przez organ w aspekcie wiążących ten organ terminów załatwienia sprawy - w trybie uregulowanym przepisami prawa procesowego administracyjnego. Ponaglenie ma bowiem na celu doprowadzenie do szybszego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone we ww. postanowieniu, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekle prowadzone postępowanie, nie może być oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinat czasowych istnienia i realizowania prawa. Zasadniczym celem ponaglenia, wprost wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183). W sprawie niniejszej na skutek wniesionego przez Spółkę ponaglenia z dnia 27 lipca 2020 r. Burmistrz B. zakończył postępowanie wydając decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. A zatem cel tego ponaglenia związany z przymuszeniem organu do załatwienia sprawy na tym etapie został osiągnięty. Wprawdzie Spółka nie uzyskała finalnie decyzji, gdyż na skutek odwołania innej strony postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło ww. decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, niemniej jednak rację ma Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowe ponaglenie jest związane z postępowaniem, które zamknęło się wydaniem ww. decyzji. Językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a., traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. O ile więc treść tego przepisu wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, rozumianym jako w czasie niczym nieograniczonym, to jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego (por. motywy do uchwały NSA z 7 marca 2022 r. II OPS 1/21). W uchwale tej (II OPS 1/21) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". A zatem w realiach sprawy niniejszej ponaglenie z dnia 27 lipca 2020 r., z przyczyn wskazanych wyżej nie może być uznane jako wyczerpanie trybu zaskarżenia w rozumieniu art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie przedmiotowej skargi na przewlekłość postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie wniesiona skarga była niedopuszczalna z przyczyny wskazanej w pkt 6 § 1 art. 58 p.p.s.a. W konsekwencji, za nieusprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy uznano zarzuty skargi kasacyjnej, a to art. 53 § 2b p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. dotyczących możliwych rozstrzygnięć sądu na skutek merytorycznego rozparzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy uznać za przedwczesny. W sprawie z uwagi na niespełnienie warunku z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniesiona skarga została uznana przez Sąd pierwszej instancji za niedopuszczalną, co zostało zaaprobowane przez Sąd odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.