III OSK 7389/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1689/20 odrzucającego skargę Fundacji [...] z siedzibą w Ł. na czynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie odmowy rejestracji podmiotu w systemie POL-on postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1689/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w Ł. na czynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie odmowy rejestracji podmiotu w systemie POL-on (pkt 1) oraz zwrócił Fundacji [...] kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że brak jest kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na pismo organu odmawiające rejestracji skarżącej fundacji w wykazie instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki (systemie POL-on) jako podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2021 r., poz. 478 ze zm.) dalej zwanej "p.s.w.i.n". Analizując charakter prawny wpisu jednostki do systemu POL-on Sąd pierwszej instancji wskazał, że system ten ma charakter stricte ewidencyjny. Dane w nim gromadzone i przetwarzane służą wykonywaniu zadań związanych z ustalaniem i realizacją polityki naukowej państwa, przeprowadzaniem ewaluacji jakości kształcenia, ewaluacji szkół doktorskich i ewaluacji jakości działalności naukowej, prowadzeniem postępowań w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora, ustalaniem wysokości subwencji i dotacji, nadzorem nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki, realizacją zadań przez NAWA, NCBiR oraz NCN. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wpis jednostki do systemu POL-on tworzy po jej stronie prawa lub obowiązki, np. przesądzając o jej podmiotowości. Ewentualne spory co do zasadności wpisu bądź jego niedokonania mogą być w ocenie WSA w Warszawie rozstrzygane jedynie w toku odrębnych postępowań kończonych aktami zaskarżalnymi, gdzie kwestia wpisu jest istotna dla treści rozstrzygnięcia. Natomiast skarżone pismo odmawiające wpisu do systemu POL-on nie podlega kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Fundacja [...] z siedzibą w Ł., dalej zwana "Fundacją", zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na: a) błędnym uznaniu, że odmowa rejestracji przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on Fundacji jako podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie jest żadnym aktem wymienionym w art. 3 p.p.s.a., w szczególności że nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., a pozostaje jedynie skierowanym do Fundacji pismem informacyjnym, b) nieprawidłowym w konsekwencji uznaniu, iż skarga Fundacji podlega odrzuceniu, na podstawie art 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego i winna być rozpoznana merytorycznie, c) naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. przez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ewidencyjny charakter systemu POL-on nie może przesądzać o tym, że odmowa rejestracji Fundacji w tym systemie nie kwalifikuje się do kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. System POL-on obejmuje m.in. wykaz instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki, w skład którego wchodzą m.in. inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły. Skoro ustawodawca zdecydował o utworzeniu systemu obejmującego wykaz instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki, to podmiot, którego ów wykaz dotyczy, ma prawo ubiegania się o dokonanie wpisu. Dalej autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że Fundacja nie ma aktualnie potrzeby inicjowania odrębnych postępowań administracyjnych, kończonych innymi aktami, gdzie kwestia wpisu jest istotna dla treści rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że system POL-on służy nie tylko polskim organom administracji publicznej, lecz także samym instytucjom systemu szkolnictwa wyższego i nauki i wielu innym podmiotom zaangażowanym statutowo w kwestie nauki i badań. Fundacja prowadzi badania, wchodząc jako jednostka naukowa w skład konsorcjów naukowych, następnie aplikujących o projekty. Odmowa wpisu do systemu POL-on utrudnia współtworzenie konsorcjów naukowych i realnie ogranicza Fundacji możliwości działania, powodując nierówne traktowanie Fundacji wobec innych podmiotów do tego systemu wpisanych. Co prawda zazwyczaj wymogi konkursu nie narzucają konieczności bycia wpisanym do Systemu POL-on, jednak narzucają konieczność pozostawania jednostką naukową. Zatem podmioty niewpisane do POL-on podlegają każdorazowo ocenie, czy są bądź nie są jednostką naukową, podczas gdy podmioty wpisane do POL-on takiej oceny przechodzić nie muszą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wpis do systemu POL-on jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie jest bowiem bezsporne, że wpis do wskazanego systemu nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Te rozważania zawarte w zaskarżonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podziela, uznając że wpis do systemu POL-on następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a nie czynności prawnej. Brak jest zatem podstaw do wydania w powyższej sprawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 342 ust. 1 - 3 p.s.w.i.n. system POL-on jest systemem teleinformatycznym, prowadzonym przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki. System ten obejmuje m.in. wykaz instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Wykaz instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki dotyczy podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 p.s.w.i.n., a zatem także innych podmiotów prowadzących głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły – art. 7 ust. 1 pkt 8 p.s.w.i.n. (szerzej zob. J. Woźnicki [w:] I. Degtyarova, M. Dokowicz, M. Hulicka, T. Jędrzejewski, A. Mrozowska, P. Wojciechowski, J. Woźnicki, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2019, art. 7, pkt 5). Analiza regulacji prawnych dotyczących systemu POL-on prowadzi do wniosku o ewidencyjnym charakterze tego systemu. Czynność wpisu innych podmiotów prowadzących głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły nie nadaje tym jednostkom osobowości prawnej, ani nie przesądza o ich uprawnieniach lub obowiązkach administracyjnoprawnych na gruncie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, do uznania, iż dany podmiot wchodzi w skład systemu szkolnictwa wyższego i nauki, wystarczające jest stwierdzenie, że podmiot ten prowadzi głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły. Powyższą wykładnię potwierdza analiza orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 284/20, LEX nr 3039305, gdzie stwierdzono, że system POL-on ma charakter stricte ewidencyjny. Żaden przepis ustawy nie daje podstaw do aprobaty poglądu, zgodnie z którym dopiero wpis jednostki do systemu POL-on tworzy jej podmiotowość i tym samym kreuje możliwość ubiegania się o przyznanie kategorii naukowej. Skarga kasacyjna, nie negując powyższego stanowiska, zmierza do wykazania, iż odmowa wpisu do wykazu instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki powoduje nierówne traktowanie Fundacji wobec innych podmiotów do tego systemu wpisanych. Każdorazowo podmioty nie wpisane do POL-on, biorące udział w konkursach, podlegają ocenie, czy są bądź nie są jednostką naukową, podczas gdy podmioty wpisane do POL-on takiej oceny przechodzić nie muszą. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie określonym przepisami art. 3 § 2 – 3 p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 4 i art. 5 p.p.s.a. W ramach kognicji sądów administracyjnych pozostają zatem tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. niewskazane w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aby dany akt lub czynność podlegał kontroli sądowoadministracyjnej, musi on dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W doktrynie wskazuje się, że wynikanie uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa" (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/04, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2006, nr 3, s. 30; A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 3, pkt 29). Ponadto, jak ujął to NSA w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Reasumując, zauważyć trzeba że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uprawnienie lub obowiązek należy wykładać szeroko, ale konieczne jest ich odniesienie do konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności, które wywołują skutki prawne przez ich podjęcie, przykładowo potwierdzając uprawnienie lub obowiązek wynikły z przepisów prawa. Jednocześnie konieczne jest dostrzeżenie bezpośredniego związku pomiędzy czynnością organu a sytuacją prawną adresata aktu lub czynności. Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że czynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie odmowy rejestracji podmiotu w systemie POL-on nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Fundacji [...] z siedzibą w Ł., wynikających z przepisów prawa. Z sytuacją taką mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby wpis do systemu POL-on wywoływał skutek prawny wobec Fundacji, umożliwiając jej prowadzenie działalności naukowej lub branie udziału w konkursach i uzyskiwanie w ten sposób środków finansowych na własną działalność. Jak jednak wskazuje sama Fundacja, wymogiem brania udziału w konkursach jest pozostawanie jednostką naukową, a nie pozostawanie podmiotem wpisanym do wykazu instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Powyższe koresponduje ze wskazanym już, wyłącznie ewidencyjnym, charakterem systemu POL-on. Co za tym idzie, wpis do wskazanego systemu ma dla adresata czynności Ministra charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Ewentualne utrudnienia związane z koniecznością każdorazowego udowodnienia posiadania statusu jednostki naukowej nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jako że ich podstawą mogą być wyłącznie postanowienia wewnętrznych regulaminów lub umów cywilnoprawnych. Reasumując, czynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie odmowy rejestracji podmiotu w systemie POL-on nie dotyczy uprawnień lub obowiązków jednostki, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wpis podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 p.s.w.i.n., do wykazu instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki (art. 342 ust. 3 pkt 4 p.s.w.i.n.) ma charakter ewidencyjny, nie przesądzający o przynależności tego podmiotu do systemu szkolnictwa wyższego i nauki. W konsekwencji czynność wpisu do systemu POL-on nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brak jest także bezpośredniego związku pomiędzy czynnością Ministra a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, stosownie do rozważań zawartych w uchwale siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/13. Stawiane Fundacji wymogi konkursowe nie narzucają obowiązku bycia podmiotem wpisanym do systemu POL-on. Zatem ewentualny wpis do tego systemu nie skutkowałby dopuszczeniem do udziału w konkursie, a wyłącznie domniemaniem posiadania statusu podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 p.s.w.i.n. Nie sposób zatem uznać, aby stawiane Fundacji wymogi pozostawały w związku przyczynowym z zaskarżonym pismem organu, odmawiającym rejestracji Fundacji w wykazie instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego równego traktowania, w ocenie NSA okoliczność ta nie może mieć przesądzającego znaczenia na etapie badania dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. O kognicji sądu administracyjnego przesądza treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś wobec faktu, iż zaskarżona czynność nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić. W konsekwencji nieuprawnione byłoby dokonywanie merytorycznej analizy niniejszej sprawy, a za taką uznać należy rozważania dotyczące pogwałcenia przez zaskarżoną czynność zasady równości. Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego, prawidłowo odrzucił skargę. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.