I SA/Wa 1442/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczono nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, pod budowę [...] Wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] na [...] Obwodnicy [...] do obwodnicy [...] odcinek B od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) długość odcinka ok. [...] km. Zadanie [...]. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł, w tym na rzecz E. P. i B. D. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie [...] zł za udział 1/4 części nieruchomości oraz na rzecz J. M. w kwocie [...] zł za udział 3/4 części nieruchomości, zaś w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. P., B. D. i J. M. zarzucając nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego, zaniechanie podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Decyzją z [...] maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (nr uprawnień [...]). W ww. operacie rzeczoznawca wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona przy ul. [...], peryferyjnie na terenie miejscowości w jej południowej części, w oddaleniu od zwartej zabudowy wsi. Posiada ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], gminnej, w części utwardzonej kruszywem, z oświetleniem ulicznym. Sąsiedztwo stanowią tereny niezabudowane, niezagospodarowane oraz pojedyncza zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, działka rekreacyjna, tereny upraw rolnych, rów melioracyjny. Działka jest niezagospodarowana. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniania nieruchomość leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. Zgodnie z planem nieruchomość leżała w części na terenie oznaczonym symbolem [...] drogi wewnętrzne oraz w części symbolem [...] - teren komunikacji - droga klasy ekspresowej. Biegły wskazał, że celem określenia wartości nieruchomości dokonał analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne położonych na terenie powiatu piaseczyńskiego, będących przedmiotem transakcji w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2020 r. Wyceniając grunt biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Badając rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca wskazał, że ceny nieruchomości drogowych na analizowanym rynku kształtowały się w szerokim przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Na tak zdefiniowanym rynku biegły odnalazł 6 transakcji nieruchomościami drogowymi, z czego 4 przyjął do porównania. Następnie wskazał cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, takie jak: położenie - 20%, sąsiedztwo 20%, stan zagospodarowania - 10%, dojazd - 20%, jakość drogi dojazdowej - 10%, uzbrojenie 20%. Wartość działki nr [...] o pow. [...] ha rzeczoznawca oszacował na kwotę [...] zł, a nr [...] o pow. [...] ha na kwotę [...] zł, tj. [...] zł/m2. Łącznie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w sprawie operat zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister podniósł, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Odwołując się m.in. do przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Minister wyjaśnił, że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Zdaniem organu, trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Mając zatem na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca zobowiązany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Narusza to również art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający tzw. zasadę korzyści, zobowiązującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, rzeczoznawca powinien jednoznacznie stwierdzić (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne) czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Minister wyjaśnił również, że analogiczne zastrzeżenia kieruje do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie dotychczasowych właścicieli przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., gdzie rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegł on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe (ok. 70% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. 30% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - 60 transakcji i wewnętrzne - 20 transakcji). Jednakże, w oparciu o dane zawarte w ww. operacie nie można stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (str. 17 kontroperatu) włączone zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne. Zastrzeżenia Ministra budzi również pominięcie w ww. operacie opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli – Zestawienie nieruchomości porównawczych. Wprawdzie na str. 18 operatu biegły wyszczególnił ocenę cech rynkowych i przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, to jednak wskazany operat nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych. Taki opis nie jest, zdaniem organu, wystarczający do oceny czy nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa. Nie można bowiem zweryfikować poprawności wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej. Dopiero ich prawidłowe opisanie pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Ponadto, odnosząc się do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister wskazał, że brak takiej możliwości w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną zaś formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być renta planistyczna uregulowana w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli E. P. i B. D. zarzucając organowi podjęcie decyzji mimo braku przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uprawniających Ministra do wydania decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody wnioskowali o przeprowadzenie – na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. – postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zgodny wniosek wszystkich stron. Wskazali również, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował ich o podjęciu w sprawie czynności dowodowych oraz o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Nie podjął także wnioskowanych przez skarżących czynności dowodowych i pozostawił bez odpowiedzi wniosek o mediację, który złożył pełnomocnik skarżących przy piśmie z [...] lutego 2021 r. Organ odwoławczy nie dochował również dodatkowego terminu, który wyznaczył sobie na załatwienie sprawy. Zdaniem skarżących, przerzucenie odpowiedzialności w zakresie załatwienia sprawy na organ pierwszej instancji jest działaniem zmierzającym wyłącznie do wydłużenia czasu określenia wysokości odszkodowania za odjęcie własności, co powodować będzie dodatkowe koszty w postaci odsetek. Wobec powyższego wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 złotych oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jego przedmiotem jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl zaś art. 138 § 2b k.p.a. § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Dotyczy to sytuacji gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Z powyższego wynika, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiąca wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, jest dopuszczalna wyjątkowo. Jej wydanie jest zatem możliwe w sytuacji gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Może być również wydana gdy wspomniany organ naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie nadającą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Taka sytuacja ma miejsce, między innymi wtedy, gdy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy zawiera tego rodzaju wady (niedostrzeżone przez organ), które ten materiał dyskwalifikują. Uniemożliwia to rekonstrukcję, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w przewidzianym mocą art. 138 § 2b k.p.a. wyłączeniu stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to nie obejmuje jednak sytuacji, gdy kluczowy dowód w sprawie, przeprowadzenia którego wymaga przepis prawa, okazał się niewiarygodny. Zasadniczo organ odwoławczy jest bowiem uprawniony jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 k.p.a.). Podjęta zatem w takich warunkach decyzja określona w art. 138 § 1 k.p.a. naruszałaby zasadę instancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Powołana zasada gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dotyczy to również możliwości dwukrotnej weryfikacji zgromadzonych w postępowaniu dowodów. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, która toczyła się na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako "specustawa"). Kluczowym dowodem w tego rodzaju postępowaniu jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy), o czym stanowi art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa. Jest to szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Przy tym przy określaniu wartości rynkowej uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Sam zaś operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego, jak każdy dowód podlega ocenie organów pod względem przydatności w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dysponował dwoma operatami szacunkowymi: wyceną sporządzoną przez biegłego J. L. na zlecenie organu oraz operatem J. L. sporządzonym na zlecenie stron. Wojewoda za wiarygodny uznał pierwszy ze wskazanych operatów. Zakwestionował natomiast wartość dowodową kontroperatu przedłożonego przez strony. Z kolei organ odwoławczy ocenił, że oba operaty nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości ze względu na dostrzeżone w nich nieprawidłowości. Powodem takiej oceny było uznanie przez Ministra, że w procesie szacowania nie uwzględniono zróżnicowania planistycznego terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...]. Powyższą ocenę organu odwoławczego Sąd podzielił. W sprawie nie budzi sporu, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowe nieruchomości w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...]), w części przeznaczone były pod drogę publiczną (klasy ekspresowej – oznaczonej w rysunku planu symbolem [...]), a w części po drogę wewnętrzną (oznaczoną symbolem [...]). Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Taki obowiązek przewiduje § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Jednakże w operacie przyjętym jako dowód w sprawie rzeczoznawca majątkowy, poza wskazaniem na takie zróżnicowanie planistyczne, wyceny całej nieruchomości dokonał tak jakby w całości przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. Konsekwencją takiego podejścia było dokonanie wyceny nieruchomości według reguł ustanowionych w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Te natomiast mogłyby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Wynika to wprost z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Podzielić trzeba stanowisko Ministra, że nie można utożsamiać przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danego terenu pod "drogę wewnętrzną" z przeznaczeniem pod "drogę publiczną". Droga wewnętrzna jest bowiem drogą, której status (ustalony w trybie określonym w art. 7 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wyłączenia jej jako rzeczy z powszechnego obrotu (por. art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2020 r., poz. 479). W rozpoznawanej sprawie nie budzi sporu, że część przejętej nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną. W tej sytuacji obowiązkiem rzeczoznawcy było - jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy – po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a po drugie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tej ostatniej kategorii nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy było również zbadanie, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny według reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Dopiero tak przygotowana opinia o wartości nieruchomości mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod inwestycję drogową. Wojewoda tych okoliczności nie dostrzegł i uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wadliwie zweryfikował zatem dowód z opinii biegłego, a w konsekwencji nie ustalił również istotnej okoliczności faktycznej w sprawie (wartości rynkowej przejętej nieruchomości), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo w tej sytuacji Minister, korzystając z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na konieczność pozyskania wyceny nieruchomości sporządzonej przy uwzględnieniu jej zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jest to tym bardzie zasadne, że operat sporządzony na zlecenie strony, choć wskazywał już procentowy udział w nieruchomości terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz publiczne, to jednak - analogicznie jak operat autorstwa J. L. – przy wyliczaniu wartości nieruchomości jako punkt odniesienia wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Ta zaś sytuacja, niezależnie od wątpliwości kierowanych przez Wojewodę wobec tego operatu, wykluczała uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. Na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł także zlecić tego rodzaju wyceny we własnym zakresie. Wykraczałoby to bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie mógł uwzględnić żądania wnoszących sprzeciw przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z powołaniem się na art. 136 § 2 k.p.a. Zwłaszcza, że wskazane żądanie nie pochodziło od wszystkich stron postępowania, jak stanowi ww. przepis, ale jedynie od części z nich, tj. uprawnionych do odszkodowania. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast aby treść opisanego żądania akceptowała strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Tym samym, wbrew twierdzeniu wnoszących sprzeciw, w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można również podzielić zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania mediacyjnego, o które skarżący wnioskowali w piśmie z [...] lutego 2021 r., Wyjaśnić trzeba, że ewentualne przeprowadzenie takiego postępowania jest uprawnieniem, z którego organ może, ale nie musi skorzystać. Brak z kolei powiadomienia stron o zakończeniu postępowania, w sytuacji gdy organ doszedł do wniosku o konieczności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, nie stanowi tego rodzaju naruszenia obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.