II SA/Rz 547/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 1 500 zł /słownie: jeden tysiąc pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. II SA/Rz 547/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."). Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] prowadził z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na działce nr ewid. 1592/2, obręb [...], gmina [....]. W toku postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Starosta wymierzył Gminie [...] karę pieniężną w wysokości 56 270 zł za usunięcie 13 szt. drzew bez wymaganego zezwolenia na wskazanej wyżej działce. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 90 ust. 1, art. 88 § 1 pkt 1, ust. 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55) oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat w sprawie stawek opłat za usuniecie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330) wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 56 270 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 13 szt. drzew, rosnących na działce ewid. nr 1592/2 obręb ewid. [...] o obwodach pni: jesion wyniosły szt. 6 o wymiarach - 88, 80, 86, 112, 97, 43 cm, lipa drobnolistna szt. 5, o wymiarach - 89, 74, 94, 84, 96 cm, klon jawor szt. 2 o wymiarach - 83, 77 cm. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zostało ono wszczęte z uwagi na okoliczności ustalone w trakcie innego postępowania prowadzonego na wniosek Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie usunięcia 17 szt. drzew gatunku: 6 szt., lipa drobnolistna szt. 5, klon jawor szt. 2 oraz 4 szt. drzew nieokreślonego we wniosku gatunku rosnących na działce. W toku oględzin przeprowadzonych dnia [...].09.2019 r. we wskazanej przez pracownika Gminy [...] lokalizacji nie stwierdzono rosnących drzew. Ustalono, że na przedmiotowej działce zostały poczynione prace ziemne związane z budową drogi, a drzewa rosnące na działce zostały usunięte wraz z bryłą korzeniową na sąsiednie działki. Szczegółowo przestawiając przeprowadzone postępowanie dowodowe, oraz powołując się na oględziny oraz zeznania świadków organu uznał, że Gmina [...], jako właściciel działki nr 1592/2 jest odpowiedzialna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Z zebranych dowodów wynika, że Burmistrz oraz pracownicy urzędu mieli świadomość, że na ww. działce rosną drzewa kolidujące z inwestycją polegającą na budowie i modernizacji drogi, jak również mieli świadomość, że na ich usunięcie wymagane jest zezwolenie. Świadczy o tym protokół przesłuchania świadka M.K. z dnia [...] grudnia 2019 r., który wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] był obecny podczas typowania i pomiaru niezbędnych do złożenia wniosku o usunięcie drzew w dniu [...] sierpnia 2019 r. Także zeznania świadka M.W. z dnia [...] października 2020 r. jednoznacznie wskazują na odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za usunięcie drzew. Kara pieniężna wymierzona została za usunięcie 13 szt. drzew. Uwzględniono bowiem te co do których organ nie miał wątpliwości (nie uwzględniono 4 szt. co do których pracownik Gminy we wniosku z 2 września 2019 r. miał wątpliwości). Gmina [...] złożyła odwołanie od tej decyzji, zarzucając niewyjaśnienie najistotniejszej okoliczności, a mianowicie kto dokonał usunięcia 13 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia rosnących na działce nr 1592/2 i czy usunięcie to odbyło się za wiedzą i zgodą Gminy [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że na działce o nr 1592/2 doszło do wycinki drzew 13 szt. drzew o obwodach pni wskazanych w decyzji. Gmina [...] na czas wycinki drzew nie posiadała zezwolenia na ich wycięcie drzew. Fakt ten wynika wprost z zeznań pracownika Urzędu Gminy A.A., który zeznał, że Gmina [...] wystąpiła o zezwolenie na usunięcie drzew już po ich fizycznym wywróceniu. Tej treści zeznania pokrywają się z zeznaniami świadków: G.M. oraz pozostałych pracowników UG: M.W., B.B., M.K. Jak wynika z zeznań M.K., który zajmował się przygotowaniem i sporządzeniem wniosku z [...].09.2019 r. na wycięcie drzew - przeprowadzonego w ramach uzupełnienia materiału dowodowego - w obecności Burmistrza Gminy dokonał on pomiaru pni drzew, przez co był pewien co do prawidłowości ich gatunkowego oznaczenia, jak i przebiegu granicy działki ewid 1592/2. Świadek B.B. zeznał, że prace związane z pozyskaniem surowca drzewnego z dz. ewid. 1592/2 wykonywała firma Zakład Usług Leśnych (ZUL) G.M. na polecenie Burmistrza Gminy, co wynika ze zlecenia prac, zaś drzewa, z których pozyskano surowiec były powalone w stronę jaru na działce leśnej. Świadek wskazał, że porządkowanie działki z wyciętych drzew było bardzo trudne, ponieważ były przysypane ziemią. Zeznał, że mogło do tego dojść przy ingerencji człowieka i użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego. Świadek ten zeznał, że z jego informacji wynika, że usunięcia drzew dokonał wykonawca drogi, a Burmistrz zlecając prace porządkowe nie był zaskoczony faktem powalonych drzew. Kolegium zaznaczyło, że zeznania M.K. korelują z zeznaniami M.W., w tym jego stanowiskiem pisemnym, jak i zeznaniami. Świadek zeznał, że [...]-[...].12.2019 r. otrzymał od Wykonawcy robót drogowych zapytanie o zezwolenie na usunięcie drzew na dz. 1592/2. Świadek zeznał także, że o tym fakcie był powiadomiony Burmistrz oraz, że rozmawiał z Burmistrzem na temat negatywnych konsekwencji związanych z brakiem zezwolenia na wycinkę, a finalnie poinformował Burmistrza o wycince drzew, tj. przewróceniu i zepchnięciu ich na pobocze. To z kolei spowodowało, że Burmistrz zlecił prace porządkowe firmie G.M. Świadek M.W. potwierdził, że Burmistrz miał wiedzę, że na usunięcie drzew potrzebne jest zezwolenie. Kolegium zaznaczyło także, że z dokumentów dotyczących realizacji inwestycji nie wynika, aby wykonawca miał w zakresie zadań usunięcie drzew, lecz to wykonawcy został przekazany plac budowy. W ocenie Kolegium zaznania są logiczne, korelują ze sobą i wzajemnie się uzupełnią, zasługują na walor wiarygodności. W opozycji do nich pozostają zeznania Burmistrza – G.D., który podał, że przy realizacji zadania zdał się na kompetencje swoich pracowników i nie miał wiedzy kiedy i w jakich okolicznościach doszło do usunięcia drzew i kto tego dokonał. Zdaniem Kolegium nielogiczne jest stanowisko, że właściciel nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja nie ma wiedzy na temat usunięcia drzew z jego nieruchomości. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał logicznych i prawidłowych ustaleń stanu faktycznego ustalając, że właściciel nieruchomości - Gmina [...] - jest odpowiedzialny za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zasadnym, stosownie do art. 89 ustawy o ochronie przyrody, było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości wskazanej przez Starostę. Zarzuty odwołującej co do braku realizacji wytycznych Kolegium, jak i niewyjaśnieniu stanu sprawy są zdaniem organu niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie jej wykonania. Zarzuciła niewyjaśnienie najistotniejszej okoliczności w sprawie, która może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 13 sztuk drzew rosnących na działce nr ewid. 1592/2, a mianowicie czy wykonawca drogi na wymienionej nieruchomości dokonał usunięcia z niej drzew za wiedzą i zgodą Miasta i Gminy [...] czy też dokonał tego bez wiedzy i zgody Gminy. Zdaniem strony skarżącej z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że usunięcia drzew dokonał wykonawca drogi. Starosta tymczasem przemilcza ten fakt i nie przesłuchuje właściciela firmy i jego pracowników na okoliczność kto i czy za zgodą Gminy dokonał usunięcia drzew. Końcowo zaznaczono, że Starosta unika przesłuchania właściciela firmy, który realizował inwestycję (budowa drogi), gdyż jest to syn członka Zarządu Powiatu [...]. W jego ocenie Starosta winien wyłączyć się od rozpatrywania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 547/21 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone tymi decyzjami dotyczyło wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1098, dalej również "ustawa" lub "u.o.p.") określa zasady usuwania drzew i krzewów z nieruchomości, wprowadzając w art. 83 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 karę za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wymierza wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku nieruchomości gminnych czynności, o których mowa w art. 83-89 ustawy - wykonuje starosta. Kara jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie niesporny jest fakt usunięcia drzew, wymienionych z gatunku i wymiarów w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Poza sporem pozostaje też okoliczność usunięcia drzew bez uprzedniego zezwolenia wymaganego zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, choć stosowny wniosek Gmina [...] złożyła drogą elektroniczną [...].08.2019 r. oraz pisemnie – [...].09.2019 r. Przeprowadzone oględziny w dniu [...].09.2019 r. ujawniły jednak fakt wycięcia drzew, w związku z czym wniosek został cofnięty przez Gminę, a postępowanie w sprawie wydania zezwolenia umorzone. Biorąc pod uwagę treść art. 88 ust. 2 ustawy kluczowe znaczenie dla kwestii wymierzenia kary ma nie tylko fakt usunięcia drzew (krzewów), ale wszystkie okoliczności tego działania, zatem ustalenie podmiotu, który tego dokonał, ewentualnej zgody posiadacza nieruchomości oraz celu, dla którego dokonano usunięcia. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, które już raz było przedmiotem kontroli instancyjnej okoliczności tych nie ustalono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2020 r. zaleciło przeprowadzenie uzupełniającego postepowania dowodowego obejmującego m. in. przesłuchanie w charakterze świadków właściciela i osoby pracujące w firmie, której zlecono pozyskanie drewna z przedmiotowej działki. Z akt sprawy wynika, że prace porządkowe związane z uprzednim usunięciem drzew (drzewa były powalone i częściowo przysypane ziemią) wykonała firma G.M. (Zakład [....]), który został przesłuchany w charakterze świadka i zeznał, że prace porządkowe na zlecenie Burmistrza Gminy wykonywał osobiście wraz z pracownikiem, wskazując, że drzewa zostały powalone z użyciem ciężkiego sprzętu, a dokonał tego według jego wiedzy wykonawca drogi. W tej sytuacji brak przesłuchania w charakterze świadków właściciela firmy, która prowadziła prace budowlane związane z budowa i modernizacją drogi na działce 1592/2 w [...] oraz osób odpowiedzialnych za to zlecenie i pracowników stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, co słusznie podkreśla się w skardze. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a., która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ustalenie podmiotu, który fizycznie dokonał wycięcia 9powalenia) drzew oraz okoliczności czy działał w tym zakresie na zlecenie i za wiedzą Gminy [...] ma istotne znaczenie dla zastosowania art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i nałożenia kary, która zgodnie z jej art. 88 ust. 2 może być wymierzona innemu podmiotowi niż posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości. W związku z tym podstawową okolicznością, jaką musi ustalić organ administracji przed wymierzeniem kary pieniężnej na tej podstawie, jest fakt wyrażenia zgody przez posiadacza nieruchomości. Jak podkreśla w swoim wyroku z dnia 12 września 2019 r., II SA/Kr 583/19, WSA w Krakowie sytuacja jest stosunkowo prosta, jeżeli sprawcy usunięcia z posiadaczem nie łączy żaden stosunek prawny. Dużo trudniej będzie przedstawiała się sytuacja wówczas, gdy posiadacza nieruchomości ze sprawcą deliktu administracyjnego łączy jakaś umowa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary będzie musiał przeanalizować jej postanowienia i dokonać oceny, czy do usunięcia drzew doszło w ramach łączącej strony umowy, czy też z jej naruszeniem uprawniającym do przyjęcia, że do usunięcia drzewa lub krzewu doszło bez zgody posiadacza nieruchomości. Siłą rzeczy analiza taka będzie musiała być zindywidualizowana i bardzo trudna, gdyż w wielu przypadkach z pozoru drobne elementy mogą mieć wpływ na to, kto i na jakiej podstawie będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną. Z kolei WSA w Łodzi, w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1043/18 wskazał, że podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła. Prawidłowa wykładnia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. prowadzi do wniosku, iż wymierzenie przewidzianej w nim kary może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział lub zachowując prawidłowy nadzór powinien był wiedzieć o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2018 r. II SA/Kr 144/18). W rozpoznawanej sprawie brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń – kwestia usunięcia drzew nie została wskazana w dołączonych dokumentach - umowie pomiędzy Gmina [...] w firmą [...] – wykonawcą drogi, ani też w kosztorysie ofertowym. Musi zatem zostać ustalona z wykorzystaniem innych środków dowodowych, których nie zastosował ani organ I, ani II instancji, choć potrzeba przesłuchania w charakterze świadków właściciela firmy i jego pracowników wyłoniła się jeszcze w toku postępowania dowodowego. Co do ewentualnych powiązań Starosty [...] ze stronami postepowania, sugerowanych w skardze, należy przypomnieć, że na każdym etapie postepowania administracyjnego istnieje możliwość wyłączenia organu czy poszczególnych jego pracowników od załatwienia sprawy w sytuacjach wskazanych w art. 24 – 26 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, ze wskazane naruszenia przepisów postepowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach, obejmujących wpis stosunkowy od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zarządził również zwrot nadpłaconego wpisu w kwocie 200 zł . Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym wobec wniosku strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., przy braku żądania pozostałych stron przeprowadzenia rozprawy.