I SA/Lu 254/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Protokolant Sekretarz sądowy Ewelina Piskorek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty lub umorzenia należności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt I SA/Lu [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z [...] września 2020 r. odmawiającą Stowarzyszenie (stowarzyszenie) rozłożenia na raty oraz umorzenia należności z tytułu dotacji oświatowych, podlegających zwrotowi, w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stowarzyszenie w latach 2011 i 2012 uzyskało od organu I instancji dotacje na rzecz prowadzenia szkół. W 2011 r. była to kwota [...] zł miesięcznie, a w 2012 r. [...] zł miesięcznie. W rezultacie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. I GSK 816/18 oraz I GSK 1165/20 prawomocna stała się decyzja organu z [...] marca 2019 r. określająca stowarzyszeniu obowiązek zwrotu dotacji oświatowych, wypłaconych w latach 2011 - 2012, w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Z upływem czasu, w pismach z 24 czerwca i 3 października 2019 r. stowarzyszenie zwróciło się do organu I instancji o rozłożenie na raty wymienionej należności, proponując najpierw raty kwartalne na poziomie [...] zł, a później miesięczne rzędu [...] zł. Z kolei 10 września 2019 r. organ I instancji otrzymał wniosek stowarzyszenia o umorzenie [...] zł wraz z odsetkami z tytułu dotacji, podlegających zwrotowi. Organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2019 r. odmówił stowarzyszeniu umorzenia omawianej należności w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. W wyniku odwołania stowarzyszenia organ mocą decyzji z [...] marca 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ przyjął między innymi, że alternatywne wnioski stowarzyszenia o umorzenie oraz o rozłożenie na raty [...] zł wraz z odsetkami należy rozpoznać w jednym postępowaniu. Wobec tego postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. organ I instancji połączył do wspólnego rozpatrzenia sprawy zainicjowane wnioskami stowarzyszenia w przedmiocie umorzenia oraz rozłożenia na raty należności z tytułu dotacji za lata 2011-2012, podlegających zwrotowi wraz z odsetkami. Następnie decyzją z [...] września 2020 r. organ I instancji odmówił stowarzyszeniu zarówno umorzenia, jak i rozłożenia na raty kwoty [...] zł z odsetkami. Ocenił, że stowarzyszenie nie wykazało okoliczności, uzasadniających uwzględnienie rozpatrywanych wniosków. W tym kontekście organ I instancji podkreślił, że stowarzyszenie, pomimo prowadzenia działalności edukacyjnej, nie uregulowało analizowanej należności choćby w jakiejkolwiek części. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej, organ zgodził się z organem I instancji. Nawiązał do przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a, b ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym od 28 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2021.305 ze zm. - u.f.p.). Na gruncie tych unormowań prawnych motywował, że w ostatnim czasie sytuacja finansowa stowarzyszenia nie uległa pogorszeniu i należy ją ocenić jako stabilną. Stowarzyszenie w ostatnich latach sukcesywnie uzyskuje przychody na poziomie kilkudziesięciu tysięcy złotych w skali miesiąca. Ponadto organ przyjął, że należność objęta wnioskami stowarzyszenia nie uległa przedawnieniu ze względu na czas trwania postępowań sądowych w sprawach sygn. I SA/Lu 766/15, I GSK 816/18 oraz I SA/Lu 285/19, I GSK 1165/20, dotyczących kontroli legalności decyzji orzekających o obowiązku stowarzyszenia zwrotu dotacji oświatowych wypłaconych mu w latach 2011-2012. Stowarzyszenie złożyło skargę na zrelacjonowaną wyżej decyzję organu. Zarzuciło naruszenie: - art. 56 pkt 5 u.f.p. przez nieuwzględnienie interesu publicznego, który przemawia za koniecznością umorzenia należności w całości lub w części albo rozłożenia jej na raty; - art. 64 ust. 2a u.f.p. z powodu pominięcia ważnego interesu stowarzyszenia, a także interesu publicznego i w następstwie odmowy umorzenia, a także odmowy rozłożenia na raty dotacji podlegających zwrotowi; - art. 64 ust. 2b u.f.p., bowiem organ nie wziął pod uwagę uzasadnionych okoliczności gospodarczych i społecznych, realnych możliwości płatniczych stowarzyszenia. W następstwie formułowanych zarzutów stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji. W motywach prezentowanego stanowiska stowarzyszenie zasadniczo zwracało uwagę z jednej strony - na swoją sytuację finansową, zagrożenie istnienia, a z drugiej - na społeczne zapotrzebowanie na prowadzenie edukacji w dotychczasowym zakresie. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, ale z przyczyn, do których stowarzyszenie nie nawiązało. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem, które nie ma zastosowania w tej sprawie). Oznacza to, że sąd przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dostrzec te istotne naruszenia prawa, których strona skarżąca nie odnotowała. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja organu została wydana z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych. W myśl art. 63 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 - K.p.a.) podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3). Następnie zgodnie z art. 64 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2). Z kolei stosownie do art. 32 K.p.a. w postępowaniu przed organami administracji strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Według zaś art. 33 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 33 § 3). Ponadto w art. 140 K.p.a. ustawodawca przyjął, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W świetle przytoczonego stanu prawnego należy zauważyć, że odwołanie od decyzji organu I instancji z 7 września 2020 r. podpisał adwokat P. B. jako pełnomocnik stowarzyszenia. Natomiast w aktach przedstawionych sądowi przez organ znajdują się trzy dokumenty pełnomocnictw (niektóre z nich w kilku kopiach) udzielonych przez stowarzyszenie adwokatowi P. B.. Chronologicznie pierwsze pełnomocnictwo udzielone adwokatowi P. B. 10 kwietnia 2019 r. przez prezesa i wiceprezesa stowarzyszenia obejmowało swoim zakresem "skargę i skargę kasacyjną" dotyczące decyzji organu z [...] marca 2019 r., która była przedmiotem sądowej kontroli w sprawach sygn. I SA/Lu 285/19, I GSK 1165/20. Zatem omawiane pełnomocnictwo nie uprawniało adwokata P. B. do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ w wyniku odwołania od decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r., w tym również do podpisania tego odwołania w imieniu stowarzyszenia. Drugie chronologicznie pełnomocnictwo opatrzone datą 9 lipca 2019 r. upoważniało adwokata P. B. do "prowadzenia naszej sprawy administracyjnej [...] w sprawie ulgi w windykacji w zakresie zwrotu dotacji". Pełnomocnictwo to zostało podpisane jedynie przez wiceprezesa stowarzyszenia. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że wówczas, według Krajowego Rejestru Sądowego, wiceprezes stowarzyszenia nie był uprawniony do sprawowania w obrocie prawnym jednoosobowej reprezentacji. Z kolei pełnomocnictwo podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji stowarzyszenia nie mogło wywołać skutków prawnych i tym samym nie przyznało adwokatowi P. B. statusu pełnomocnika stowarzyszenia. Trzecie i ostatnie pełnomocnictwo, według chronologii zdarzeń, pochodzi z 30 grudnia 2019 r. Dało ono adwokatowi P. B. upoważnienie do "prowadzenia naszej sprawy administracyjnej sygnatura akt [...] w zakresie odwołania od decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności - decyzja znak j.w. z 11.12.2019 r. Prezydenta Miasta [...] (...)". Jednocześnie omawiane pełnomocnictwo zawierało oświadczenie stowarzyszenia, potwierdzające "wszystkie dokonane dotychczas czynności pełnomocnika". Dokument tego pełnomocnictwa podpisali prezes i wiceprezes stowarzyszenia na zasadach łącznej reprezentacji ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym. Tak więc również i w tym przypadku pełnomocnictwo nie legitymowało adwokata P. B. do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ w wyniku odwołania od decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r., w tym również do podpisania tego odwołania w imieniu stowarzyszenia. Wprost zgodnie z treścią analizowanego pełnomocnictwa wygasło ono wraz z rozpatrzeniem przez organ odwołania od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2019 r., odmawiającej umorzenia należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi z odsetkami. Przytoczone sformułowania zawarte w kolejnych pełnomocnictwach z 10 kwietnia i 30 grudnia 2019 r. jasno wyznaczyły granice przedmiotowe każdego z nich. Pierwsze obejmowało postępowanie wywołane skargą i skargą kasacyjną, a więc sądowe, nie administracyjne. Drugie zaś, postępowanie odwoławcze, ale tylko od wymienionej decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi wraz z odsetkami. W konsekwencji wyraźnie wyznaczonego zakresu przedmiotowego, podmiotowe granice tych pełnomocnictw obejmowały odpowiednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i następnie Naczelny Sąd Administracyjny oraz organ rozpatrujący odwołanie od decyzji organu I instancji z 11 grudnia 2019 r. Omówione wyżej okoliczności organ pozostawił poza zakresem swoich rozważań i oceny prawnej. Pominął, że - ściśle rzecz biorąc - nie dysponował pełnomocnictwem, legitymującym adwokata P. B. do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu I instancji z 7 września 2020 r., w tym do podpisania odwołania od tej decyzji. Wymaga podkreślenia, że prawnie skuteczne udzielenie pełnomocnictwa nie może być wynikiem ani założenia, ani domniemania organu. Natomiast jest to czynność prawna, której fakt dokonania oraz treść (zakres pełnomocnictwa udzielonego przez mocodawcę i przyjętego przez pełnomocnika) podlega jednoznacznemu udokumentowaniu. W podsumowaniu sąd ocenia, że w dotychczasowym stanie sprawy organ przeprowadził postępowanie odwoławcze w rezultacie odwołania podpisanego przez adwokata P. B., następnie przyznał adwokatowi P. B. status pełnomocnika stowarzyszenia przy braku w aktach administracyjnych pełnomocnictwa, uprawniającego adwokata P. B. do reprezentowania stowarzyszenia na tym etapie procedowania. Oznacza to, że organ przystąpił do rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r. co najmniej przedwcześnie. Ponadto przyznanie statusu pełnomocnika bez dokumentu pełnomocnictwa może istotnie naruszać prawa strony. Z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby po złożeniu odwołania z 23 września 2020 r. od decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r. organ wzywał adwokata P. B., który podpisał ten środek zaskarżenia, do udokumentowania statusu pełnomocnika i tym samym uprawnienia do reprezentowania stowarzyszenia na tym właśnie etapie procedowania. W następstwie dotychczas sąd nie miał podstaw do zajęcia stanowiska prawnego w kwestii najistotniejszej dla stowarzyszenia, a mianowicie czy odmowa umorzenia bądź rozłożenia na raty należności z tytułu dotacji, podlegających zwrotowi wraz z odsetkami, była zgodna z prawem. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. W pierwszej kolejności weźmie pod uwagę ustawowe wymogi stawiane odwołaniu od decyzji organu I instancji i pełnomocnictwu. Następnie rozważy ustawowe obowiązki, spoczywające na organie prowadzącym postępowanie administracyjne w razie stwierdzenia braków o charakterze formalnym dotyczących odwołania i pełnomocnictwa. Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ([...] zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.). Obejmują one wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) wraz z opłatą od pełnomocnictwa ([...] zł).