I SA/Wa 2465/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.N., M. M. i Z. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N. oraz M. i Z. M., decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] m. P., uregulowanej w Kw nr [...], będącej własnością Gmina P. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 16 grudnia 2019 r. złożonym do Starosty P. A. N. oraz M. i Z. M. jako poprzedni współwłaściciele, zwrócili się o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie [...] m. P., w trybie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Do wniosku dołączona została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] sierpnia 2003 r., wydana w trybie art. 93, art. 96 ust. 1, art. 98, art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], na działki o następujących numerach: [...] pow. [...] m2 przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona w części północnej pod zabudowę mieszkaniowo- usługową, a w części południowej pod zieleń miejską, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod projektowaną ulicę gminną. Podział powyższy został dokonany na wniosek właścicieli nieruchomości i uwidoczniony został na mapie sytuacyjnej z projektowanym podziałem przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] [...] sierpnia 2003 r. Starosta P. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] m. P., uregulowanej w Kw nr [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyli A. N. oraz M. i Z. M.. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że dla nieruchomości objętej żądaniem zwrotu została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. na podstawie art. 93, art. 96 ust. 1, art 98, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], na działki o następujących numerach: [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona w części północnej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a w części południowej pod zieleń miejską, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod projektowaną ulicę gminną. Właścicielem działki jest Gmina P.. Dalej Wojewoda wskazał, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", czy podmiot jest legitymowany do złożenia wniosku oraz ustala, czy tryb przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy uprawnia do żądania zwrotu nieruchomości. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w Rozdziale 6 Działu Ill ugn. Na tle art. 136 ust. 3 ugn nieruchomość wywłaszczoną należy rozumieć wyłącznie jako nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej ściśle, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Art. 216 ugn przyjmuje zasadę, że do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie wymienionych w tym artykule przepisów stosuje się obecnie obowiązującą ugn. Przepis ten ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Uregulowania przepisu art. 216 ugn w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych, czy też nabytych na rzecz Skarbu Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności. Art. 216 ugn stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Charakter tego przepisu jest zamknięty i konstruuje w sposób wyczerpujący zakres odesłania i listę aktów. Wyliczenie enumeratywne wyklucza nie tylko stosowanie wykładni rozszerzającej, ale również stosowanie analogii. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy w wyniku decyzji wydanej w trybie art. 93, art. 96 ust. 1, art. 98, art. 99 ugn, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]. Wojewoda przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13., którego celem było zbadanie zgodności art. 136 ust. 3 i art. 216 w zw. z art. 98 i art. 112 ugn w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ugn z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody w świetle wskazanych okoliczności prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nieruchomości, w trybie art. 136 ugn, w stosunku do nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Reasumując, przedmiotowe postępowanie, podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Brak jest bowiem podstawy prawnej, by spełnić żądanie zwrotu nieruchomości w trybie wskazanym przez wnioskodawców, co powoduje umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jednak nieprawidłowo orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, gdyż prawidłowe było umorzenie postępowania. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. A. N., M. M. i Z. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej oraz art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez umorzenie postępowania pomimo podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 21 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 98, art. 112, art. 136 i art. 137 ugn poprzez błędne rozumienie wywłaszczenia i pominięcie przy wykładni przepisów konstytucyjnej zasady ochrony własności prowadzące do nieuzasadnionej odmowy zwrotu nieruchomości. Wskazując na powyższe wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Poza sporem jest to, że na skutek uostatecznienia się decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], wydanej na wniosek A. N. oraz M. M. i Z. M., nastąpiło wydzielenie działki nr [...] pod projektowaną ulicę gminną. Nabycia tej nieruchomości (działki nr [...]) pod drogę publiczną, z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ugn, dowodzi treść Kw nr [...]. Z działów I-O i II tej księgi wynika, że na podstawie powołanej wyżej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości właścicielem działki nr [...] stała się Gmina P. Wpis prawa własności tejże Gminy do księgi wieczystej nastąpił 9 września 2020 r., ze skutkiem od 13 lipca 2020 r. (art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Trafnie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, że instytucja podziału nieruchomości wymieniona w art. 98 ust. 1 ugn nie jest wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 112 ugn i w związku z tym do nieruchomości nabytych przez podmioty publicznoprawne z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji wydzielającej grunt pod drogę publiczną na wniosek właściciela nieruchomości nie ma zastosowania instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o której mowa w art. 136 i art. 137 ugn. Z art. 112 ust. 2 i 3, art. 115 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 2 ugn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości ma charakter przymusowy. Następuje wbrew woli właściciela nieruchomości. Postępowanie wywłaszczeniowe zasadniczo inicjuje właściwy podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje w takim czasie, gdy konkretna nieruchomość jest wnioskodawcy niezbędna dla realizacji celu publicznego. Wywłaszczenie następuje tylko dla realizacji celu publicznego, nigdy prywatnego. O nabyciu przez podmiot publicznoprawny nieruchomości na skutek wywłaszczenia orzeka organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym) wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Z kolei nabycie przez właściwy podmiot publicznoprawny, w oparciu o art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną następuje na wniosek właściciela nieruchomości i dla realizacji jego własnego celu osobistego. Zasadniczo przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wydzielenie działek gruntu na cele prywatne służące bezpośrednio właścicielowi. Natomiast wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną, w trybie art. 98 ust. 1 ugn, z reguły towarzyszy wydzieleniu działek gruntu na cele prywatne. Tak też było w niniejszej sprawie. Co istotne decyzję o tym kiedy wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości podejmuje właściciel nieruchomości w dogodnym dla siebie okresie. Nabycie przez podmiot publicznoprawny działki gruntu pod drogę publiczną następuje z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej taki podział. Z powyższego porównania obu instytucji wynika, że są to inne tryby nabycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Z art. 136 ust. 1 ugn wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis ten wiąże zwrot wywłaszczonej nieruchomości z wydaną uprzednio decyzją o wywłaszczeniu. Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają poza tym odpowiednie zastosowanie w ściśle określonych przypadkach uregulowanych w art. 142a i art. 216 ugn. Te szczególne przypadki nie obejmują nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Wynika to zapewne z tego, że prywatny właściciel nieruchomości nie może poprzez uruchomienie z własnej inicjatywy procesu nabycia w trybie art. 98 ust. 1 ugn przez podmiot publicznoprawny działki gruntu pod drogę publiczną niejako "wymuszać" na podmiocie publicznoprawnym realizacji inwestycji celu publicznego na tym gruncie. To dany podmiot publicznoprawny planuje w oparciu o środki osobowe i rzeczowe, gdzie w danym momencie na terenie państwa lub jednostki samorządu terytorialnego realizuje inwestycje. Procedurę podziałową tego rodzaju uruchamia z urzędu właściwy podmiot publicznoprawny na danym terenie dopiero wówczas, gdy uznaje, że podział konkretnej nieruchomości jest niezbędny dla realizacji w danym miejscu celu publicznego. To tryb podziału nieruchomości z art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn jest skorelowany z wywłaszczeniem. Natomiast nabycie nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 ugn wywłaszczeniem nie jest. Sąd zauważa, że w wyroku z 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził istotną różnicę między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia, a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek właściciela. Ten pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny i jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie (por. np. wyroki: z 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3393/15; z 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1528/16; z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1965/15; z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1319/20; 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4107/18). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 7/13 badał zagadnienie pominięcia ustawodawczego w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 i art. 216 w zw. z art. 98 i art. 112 ugn wykluczają stosowanie przepisów Rozdziału 6 Działu III ugn do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ugn. Trybunał nie stwierdził w tym zakresie niezgodności z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zatem Trybunał nie uznał, że brak możliwości ubiegania się przez dotychczasowego właściciela o zwrot nieruchomości nabytych przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 98 ust. 1 ugn narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności, którą eksponują skarżący w skardze. Skoro więc nie było podstawy materialnoprawnej do badania przez organ I instancji zasadności żądania zwrotu działki nr [...] nabytej przez Gminę P. w trybie art. 98 ust. 1 ugn, to prawidłowo Wojewoda [...], w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r. i orzekł o umorzeniu postępowania zwrotowego przed organem I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa stosowanego odpowiednio w postępowaniu odwoławczym na mocy art. 140 kpa. Jeżeli chodzi o podnoszony w niniejszej sprawie przez A. N., M. M. i Z. M. problem zmiany w 2012 r. przez Radę Miejską w P. przeznaczenia planistycznego działki nr [...] i utracie przez ten grunt przeznaczenia "drogowego" Sąd zwraca uwagę, że zagadnienie to wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy administracyjnej i sądowej. W niniejszej sprawie orzekające organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że dla rozwiązania powyższego problemu nie jest właściwy tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości o którym mowa w Rozdziale 6 Działu III ugn. W ocenie Sądu Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dokonał właściwej wykładni art. 136 i art. 216 w zw. z art. 98 ust. 1 ugn. W konsekwencji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa kasując decyzję pierwszoinstancyjną i znosząc postępowanie przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd uznając zarzuty skargi za nieskuteczne, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.