I OSK 1965/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 985/14 w sprawie ze skargi H. S. i M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 985/14 oddalił skargę H. S. i M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 listopada 2013 r., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518, dalej jako u.g.n.) H. i M. S. wystąpili do Prezydenta Miasta S. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w S., oznaczonych numerami; [...] o powierzchni 1674 m2 , [...] o powierzchni 1212 m2 i [...] o powierzchni 528 m2, które przeszły z dniem [...] września 2002 r., z mocy prawa na własność Gminy Miasto S. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone przed 11 laty i do dnia złożenia wniosku nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa drogi powiatowej [...], a zatem spełnione zostały przesłanki do ich zwrotu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 u.g.n. oraz art.104 i art. 107 k.p.a., Starosta G. odmówił zwrotu wymienionych we wniosku nieruchomości, wydzielonych pod drogę publiczną a przejętych na własność Gminy Miasto S.. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta ustalił, że odnośnie wymienionych nieruchomości wydane zostały następujące decyzje: - decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r., [...], którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S., A. S., K. M., K. P. - będących wspólnikami Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w S. oraz H. i M. S., oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 10.719 m2, położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencji gruntów [...], w wyniku, którego powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; - decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. [...], którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S., A. S., K. M., K. P. - będących wspólnikami Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w S. oraz G. S. oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 9.331 m2, położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencji gruntów [...], w wyniku, którego powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; - decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r., [...], którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S., A. S., K. M., K. P. - będących wspólnikami Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w S. oraz H. i M. S. oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 9.128 m2, położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencji gruntów [...], w wyniku, którego powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Starosta nadto ustalił, że decyzjami z dnia [...] sierpnia 2002 r, Prezydent Miasta S. zmienił ww., ostateczne decyzje podziałowe poprzez m.in. dopisanie w podstawie prawnej art. 98 u.g.n. i wskazanie, że zgodnie z powołanym przepisem działki o numerach [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] wydzielone pod drogi publiczne, przechodzą z mocy prawa na własność Miasta S. jako mienie powiatowe z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Organ zaznaczył, że aktualnie działka nr [...], [...] oraz [...] stanowi własność H. i M. S. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta G. stwierdził, że przejęcie działek nr [...], [...] i [...] na rzecz Gminy Miasto S. nastąpiło z mocy prawa na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ocenie Starosty, w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, w związku z czym nie wystąpiły przesłanki niezbędne do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Starosty G. złożyli H. S. i M. S. Kwestionowanej decyzji zarzucili: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, jakim jest budowa drogi publicznej i w efekcie uznanie, że niewykorzystanie nieruchomości na zamierzony cel w przeciągu 11 lat nie daje im prawa żądania zwrotu tej nieruchomości, - naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że przez ponad 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna nie przystąpiono do realizacji celu publicznego, przez co należało uznać, że nieruchomość stała się zbędna dla określonego celu, zaś poprzedni właściciele mają prawo żądać jej zwrotu, - naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ powodu odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...], w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 u.g.n. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opisując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz przepisy mające do niej zastosowanie Wojewoda wyjaśnił, że przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzony na wniosek właściciela nieruchomości. Przejęcie gruntów na podstawie art. 98 u.g.n. odbywa się za odszkodowaniem i tym samym nie charakteryzuje się ono władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez jednostkę. Jest ono jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości, a zatem nie można uznać, że niezrealizowanie przez Gminę Miasto S. celu publicznego powoduje, że działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej. Wojewoda wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o podziale nieruchomości nie mogła zostać zakwalifikowana jako decyzja wywłaszczeniowa, ponieważ przepis art. 98 u.g.n. został umieszczony w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie w rozdziale dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, lecz w rozdziale poświęconym podziałom nieruchomości. Powyższe prowadziło w ocenie organu do wniosku, że powołany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do orzekania o przejęciu z mocy prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne przez właściwe podmioty. A skoro obowiązujące przepisy prawne, a w szczególności art. 216 u.g.n. nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę na podstawie art. 98 u.g.n., to postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Na powyższą decyzję H. S. i M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący ponowili argumentację sprecyzowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczącą błędu w ustaleniach faktycznych, naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i art. 11 k.p.a., dodatkowo zarzucając naruszenie przepisu art. 98 ust.1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przejście z mocy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, na wniosek właściciela, nie stanowi formy przejęcia nieruchomości na cele publiczne. W ocenie skarżących brak było podstaw do uznania, że nieruchomość nabyta w drodze wydzielenia pod drogi publiczne nie podlega zwrotowi w trybie ustawy, w przypadku gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem analiza przepisu art. 136 u.g.n. prowadzi do odmiennych wniosków, a uwzględnienie stanowiska organów prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie jedynym kryterium byłaby forma, w której doszło do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Istotą postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest odwrócenie skutków wywłaszczenia nieruchomości, w tych przypadkach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta. Odmienna interpretacja, taka jaką w niniejszej sprawie dokonały organy orzekające, prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony własności, równości wobec prawa. Skarżący podnieśli, że mając na uwadze, że w okresie 7 lat od ostateczności decyzji nie rozpoczęto żadnych prac związanych z budową drogi powiatowej, ani w okresie 10 lat od tej daty nie zrealizowano tego celu, skarżącym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzupełnieniu skargi w piśmie z dnia [...] września 2014 r. skarżący dodatkowo zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia oraz § 150 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908) poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę i wskazał, że w toku postępowania wyjaśnienia wymagała kwestia, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, nieruchomość wydzielona pod budowę dróg publicznych, przejęta na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 u.g.n., a w konsekwencji, czy możliwy jest zwrot takiej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., czego domagają się skarżący. Sąd meriti podkreślił, że Prezydent Miasta S. decyzjami wydanymi w dniu [...] czerwca 2000 r. na wniosek współwłaścicieli orzekł o podziale działek o numerach [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencji gruntów [...], a następnie w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2002 r. orzekł o przejściu nieruchomości nr [...], [...] i [...], wydzielonych pod drogi publiczne i stanowiących własność skarżących, z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta S., na podstawie art. 98 u.g.n. Sąd Wojewódzki przytaczając i analizując treść przepisu art. 98 u.g.n., podkreślił jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 112 u.g.n. wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które następuje w formie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i tylko w przypadku, kiedy cele publiczne nie mogą być w inny sposób zrealizowane. Natomiast decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. możliwa jest wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym w ocenie Sądu meriti nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę, jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział. Ustawodawca zatem wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od instytucji wywłaszczenia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III lub też w oparciu o art. 216 u.g.n., gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. Sąd Wojewódzki zważył, że w rozpoznawanej sprawie powyższa sytuacja nie występuje, ponieważ decyzje Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienione decyzjami tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r., nie mogą zostać zakwalifikowane jako decyzje wywłaszczeniowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzje Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r., orzekające o podziale działek położonych w [...] oznaczonych numerami [...], [...] i [...] wydane zostały wskutek wszczęcia postępowania podziałowego i to nie z urzędu, ale na wniosek ich współwłaścicieli, na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n.. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że niezrealizowanie przez Gminę Miasto S. celu publicznego jakim była budowa drogi powiatowej [...] powoduje, że nieruchomości stały się zbędne dla określonego celu i zaistniała uzasadniona podstawa żądania ich zwrotu jako nieruchomości wywłaszczonych na cel publiczny, albowiem postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do skarżących oraz nieruchomości objętych wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. nigdy nie było prowadzone. Za pozbawione podstaw prawnych Sąd meriti uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., z uwagi na fakt, że regulując zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mają one zastosowania do merytorycznego orzekania w stosunku do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. Sąd I instancji podniósł, że brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i 11 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony i wyjaśniony w sposób prawidłowy, wyczerpujący i pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe przesądziło w ocenie Sądu meriti o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadniało jego umorzenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli H. S. oraz M. S., którzy zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przejście z mocy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, na wniosek właściciela, nie stanowi formy przejęcia nieruchomości na cele publiczne; - naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo iż przez ponad 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna nie przystąpiono do realizacji celu publicznego, przez co należało uznać, iż nieruchomość stała się zbędna dla określonego celu, zaś poprzedni właściciele mają prawo żądać zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W niniejszej sprawie w ocenie skarżących błędnie uznano, iż nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, dlatego też Wojewoda Zachodniopomorski niesłusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznały, że nieruchomość nabyta w drodze wydzielenia pod drogi publiczne nie podlega zwrotowi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Uwzględnienie powyższego stanowiska prowadziłoby w ocenie skarżących do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie jedynym kryterium byłaby forma, w której doszło do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Skarżący zaznaczyli, że w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami, w Dziale III, Rozdziale 6 brak jest unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z decyzją o wydzieleniu gruntu pod drogi publiczne, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych. Tym niemniej akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadziłaby do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości li tylko dlatego, że dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Argumentem przemawiającym za przyjęciem punktu widzenia skarżących miałaby w ich opinii być okoliczność, że w ustawie dopuszczono możliwość skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz podmiotu publicznego w drodze umowy, w odniesieniu do nieruchomości, których prawo własności zostało przeniesione przed 1 stycznia 1998 r. Dodatkowym argumentem przemawiającym za zrównaniem przeniesienia prawa własności nieruchomości w drodze wydzielenia gruntu pod drogi publiczne z wywłaszczeniem jest w ocenie skarżących to, że tego rodzaju rozporządzenie majątkiem nie jest w istocie dobrowolne. Bez względu bowiem na stanowisko właściciela, jeśli nieruchomość jest potrzebna na cele publiczne, to podmiot publiczny dysponuje instrumentami umożliwiającymi jej przejęcie nawet wbrew woli właściciela. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nieruchomość wydzielona pod budowę dróg publicznych, przejęta na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 u.g.n., a w konsekwencji, czy możliwy jest zwrot takiej nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 u.g.n.. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że instytucję wywłaszczenia należy rozumieć, jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Innymi słowy wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (por. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008 r., s. 446). Przywołując z kolei treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy podkreślić, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, przy czym ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wypływają określone konsekwencje. Przepis art. 112 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. doprecyzowuje regulacje konstytucyjne stanowiąc, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w innych sposób, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Wracając na grunt rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r.( zmieniona decyzjami tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r.) została wydana w trybie określonym w art. 98 u.g.n.. Zgodnie z tym przepisem, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, za odszkodowaniem uzgodnionym między właścicielem a właściwym organem, a w razie braku uzgodnienia ustalonym według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że nabycie przez gminę własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...] nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących podziału nieruchomości na wniosek. Decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem możliwa wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem, a zatem nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości, dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Koniecznym jest także zauważenie, że ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę, nie mieści się w zakreślonych organowi przez ustawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 u.g.n. wyraźnie wynika, że przesłanki oraz tryb przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej jest odmienny. Wobec tego nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć, jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III lub też w oparciu o art. 216 u.g.n., gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. Żadna z powyższych okoliczności nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmieniona decyzjami tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r., nie mogły zostać zakwalifikowane, jako decyzje wywłaszczeniowe. Nie jest zatem trafny zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n., określających zakres podmiotowy oraz przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zasadnie przyjmując, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają zastosowania do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych, na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. Skoro obowiązujące przepisy prawne, w szczególności przepis art. 216 u.g.n. nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę na podstawie art. 98 powyższej ustawy, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 u.g.n.. Szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie" – wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę - nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności. Powiązanie wywłaszczenia z niezbędnością realizacji celów publicznych oznacza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiot wywłaszczonej własności faktycznie musi być wykorzystany na cel publiczny. Nienależyte wykorzystanie pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, gdyż nie pozwala mówić o jego niezbędności. Dlatego instytucji prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości można przypisywać rangę zasady konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU 2001 r., nr 7, poz. 216, s. 1089; zob. też L. Garlicki Komentarz do art. 21 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. naukowy L. Garlicki, tom III, Warszawa 2003 r., s. 16). Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie naruszono zasady równości i zakazu dyskryminacji wynikającego z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej – w tej sprawie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie sposób mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Okoliczność, że ustawa odmiennie reguluje przesłanki i tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział i wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości polegającej na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). W przedmiotowej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób i tryb przejęcia na własność nieruchomości na cele publiczne. W świetle powyższych rozważań za chybione należało uznać zarzuty skargi, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego tj; art. 98 ust.1, art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n. i tym samym słusznie stwierdził, że Wojewoda Zachodniopomorski w sposób prawnie uzasadniony umorzył postępowanie w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.