I OSK 203/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1924/21 o odrzuceniu sprzeciwu w sprawie ze sprzeciwu Powiatu G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Starosta G. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie powiatu [...], gm. Z., w obrębie Z., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0057 ha, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu G. na podstawie decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi powiatowej. Po rozpatrzeniu odwołania R.I. decyzją z [...] lipca 2021 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z [...] lipca 2021 r. Powiat G., reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...]. Postanowieniem z 6 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw, wskazując, że Powiat w rozpoznawanej sprawie występował nie jako strona postępowania, ale jako organ administracji publicznej, co powoduje, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na powyższe postanowienie Powiat wywiódł skargę kasacyjną, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy polegające na błędnej wykładni przepisów i ich zastosowanie przez przyjęcie, że Powiat reprezentowany przez Zarząd nie ma przymiotu strony skarżącej; 2) art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) polegające na pominięciu, że decyzję na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej; 3) art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920, z późn. zm.) polegające na pominięciu, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu, a nie starosta; 4) art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez pozbawienie Powiatu prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej. Uzasadniając powyższe zarzuty, Powiat podniósł, że jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania niewątpliwie ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczył, że starosta, wydając decyzję o realizacji inwestycji drogowej, nie działa w imieniu powiatu, ale wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było przeszkód do zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym pomimo wniosku jej autora rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej, powoduje odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa jako niedopuszczalnego z innych przyczyn. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy przywołać pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, prawidłowo przywołanej przez Sąd pierwszej instancji, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego, które mogą powodować, że może ona być stroną postępowania bądź organem administracji publicznej. Jednostka samorządu terytorialnego wyłącznie w pierwszym z wymienionych przypadków legitymuje się interesem prawnym chronionym na drodze prawnie określonych gwarancji procesowych. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej statuuje tę jednostkę w roli organu administracji publicznej, a zatem wyłącza możliwość dochodzenia przez nią jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisy art. 33 § 1 i 2 ppsa, w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 ppsa w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Stanowisko to zostało podtrzymane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, również prawidłowo przywołanej przez Sąd, w której wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano sposób jego reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. Niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej osoby prawnej. W konsekwencji wyklucza to podejście, w którym jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję procesową w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2356/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że decyzją z [...] czerwca 2021 r. Starosta G. orzekł na podstawie art. 12 ust. 1, 4, 4a, 4f i 5, art. 18 oraz art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie powiatu i zobowiązał Powiat G. do wypłaty tego odszkodowania. Oznacza to, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym Powiat G. występował w roli organu administracji publicznej, a nie strony tego postępowania. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 3015/18). Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP odnotować należy, że zarzut ten został oparty na stanowisku konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że stosownie do uzasadnienia przywoływanej już uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wynikająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. W tej sytuacji uznać należało, że Powiat G., jako jednostka samorządu terytorialnego, nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego od decyzji Wojewody [...]. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.