I SA/Wa 1924/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu 6 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić skarżącemu Powiatowi [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1, 4, 4a, 4f, 5 art. 18 oraz art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie powiatu [...], gm. [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...]. Jednocześnie zobowiązał Powiat [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dna, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania R. I., decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "K.p.a.") uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z [...] lipca 2021 r. Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. powyższe przepisy mają zastosowanie także do sprzeciwu. Powyższe przepisy należy odnieść do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie sprzeciw na decyzję Wojewody [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...], wniósł Zarząd Powiatu [...] działający w imieniu Powiatu [...]. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Wówczas, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma w dalszym postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani podmiotem legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W uchwale I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Z uzasadnienia uchwały I OPS 2/15 wynika, że w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. W konsekwencji, w takiej sprawie powiat nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu bycia zobowiązanym do wypłaty odszkodowania i stać się stroną postępowania (ONSAiWSA 2016/4/54, s. 42). Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe rozważania odnoszą się w sposób oczywisty do postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma tu najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 325-327, nb 11, 12 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo Sądów administracyjnych; wyroki NSA z: 16.02.2005 r. OSK 1017/04; 7.12.2005 r. I OSK 521/05; 12.06.2019 r. I OSK 1183/19; postanowienia NSA z: 14.05.2019 r. I OSK 742/19; 10.07.2019 r.: I OSK 1221/19 i I OSK 1222/19, cbosa). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Powiat [...] nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego sprzeciw okazał się niedopuszczalny z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. co skutkowało jego odrzuceniem. O zwrocie wpisu sądowego postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.