I OSK 1222/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Grodziskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 190/19 o odrzuceniu skargi Powiatu Grodziskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 21 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Powiatu Grodziskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Powiat Grodziski, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Ustalenia zatem wymaga, czy Powiat posiada legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Sąd ten zaznaczył, że na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Trzeba mieć jednak na uwadze odmienność regulacji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu, ilekroć w k.p.a. jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem w takim przypadku, gdy organ – jakim jest starosta – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W rozpoznawanej sprawie organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. staroście, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd ten powołał się na orzecznictwo sadów administracyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1355/18; CBOSA). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiat Grodziski,. Zaskarżając ww. postanowienie w całości, domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto Powiat wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Powiat Grodziski reprezentowany przez Zarząd Powiatu co do zasady nie ma legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi, mimo niezaistnienia ku temu przesłanek, a przez to pozbawienie Powiatu możności obrony swoich praw. W uzasadnieniu Powiat wskazał, ze przysługuje mu prawo do wniesienia skargi, mimo że organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest Starosta. W przypadku organów powiatu nie zachodzi sytuacja analogiczna do gmin, w przypadku których ten sam jednoosobowy organ wykonawczy jest jednocześnie organem wydającym orzeczenia administracyjne w indywidualnych sprawach i dlatego też nie można stosować do nich wykładni wypracowanej przez orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące gmin i ich organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, bowiem zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym. Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Nadto starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 511). Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje natomiast Kodeks postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Starosta stanowi więc organ powiatu w znaczeniu funkcjonalnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Takim podmiotem jest jednostka samorządu terytorialnego w sytuacji, w której jej organ, choćby w znaczeniu funkcjonalnym, orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo przywołał. W niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym orzeczenie w pierwszej instancji wydał Starosta Grodziski, w drugiej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skargę na postanowienie organu drugiej instancji wniósł Zarząd Powiatu w imieniu Powiatu Grodziskiego. W powołanej wyżej uchwale sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Z uzasadnienia uchwały wynika, że w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. W konsekwencji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale, w takiej sprawie powiat nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu bycia zobowiązanym do wypłaty odszkodowania i stać się stroną postępowania. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe rozważania odnoszą się w sposób oczywisty do postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma tu najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (zob. wyroki NSA: z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05; postanowienia NSA: z 14 maja 2019 r., I OSK 742/19; z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1183/19) W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.