I OSK 742/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1137/18 o odrzuceniu sprzeciwu Prezydenta Miasta S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił sprzeciw Prezydenta Miasta S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, istotę legitymacji wnoszącego sprzeciw stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli "kasatoryjnej decyzji" organów przez sąd w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Zatem wnoszący sprzeciw, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., musi mieć interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sprzeciw może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którym jest organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza natomiast możliwość dochodzenia przez tą jednostkę, jak i przez jej organ, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres ich uprawnień procesowych. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest natomiast stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma zatem legitymacji do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Tym samym Prezydent Miasta nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu na "kasatoryjną" decyzję organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Mając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezydent Miasta S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie posiadał on legitymacji skargowej do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że żądane przez wnioskodawcę informacje mogą być wykorzystane w postępowaniu zawisłym przed Sądem Okręgowym w S. oraz w inicjowanych przez wnioskodawcę sprawach sądowych przeciwko Gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Ponieważ skarżone postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, z tych względów wniosek strony skarżącej o rozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie miała miejsce niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej z przyczyny podmiotowej, gdyż sprzeciw wniósł podmiot, który nie jest do tego legitymowany. Wniesienie skargi (sprzeciwu) przez podmiot, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji stanowi natomiast podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem pochodzi ona od podmiotu, który w świetle przepisów obowiązujących a limine nie może być skarżącym. W takiej sytuacji nie zachodzi również potrzeba badania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Jak podkreślano, jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może również wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ I instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ II instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1579/16 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 1919/06, 10 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 2428/11, 4 września 2013 r. sygn. I OSK 1845/13, 1 października 2014 r. sygn. I OSK 2219/14, 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1873/17 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, powyższa argumentacja znajduje również zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny kwestii legitymacji skargowej, to czy Prezydent Miasta jako organ władzy publicznej został ostatecznie zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, bowiem rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest źródłem legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Jak natomiast wyżej wskazywano, w takim wypadku Prezydent Miasta jako adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej i organ I instancji będzie bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że stanowisko to potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9, poz. 139), uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 P.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Trybunał zwracał przy tym uwagę, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych, jednakże z drugiej strony podkreślał także że założenie, iż jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Z tych też przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki w sprawach I OSK 2188/13 i II OSK 1130/16 dotyczą innych sytuacji procesowych niż niniejsza, gdzie organ I instancji wniósł sprzeciw (skargę) od decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo też podkreślić należy, że pewne występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w zakresie statusu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach w których jej organ wydawał decyzję uporządkowała i ujednoliciła powołana wcześniej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. o sygnaturze I OPS 2/15. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.