III OSK 1906/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 506/19 w sprawie ze skargi Powiatu Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [..] marca 2019 r. nr [..]. w przedmiocie nadania nazwy zespołowi szkół I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. zasądza od Powiatu Z. na rzecz Wojewody Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 506/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Powiatu Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie nadania nazwy zespołowi szkół, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 marca 2019 r. Wojewoda Ł. wydał zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nazwy zespołowi szkół. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), zwanej dalej ustawą, w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389), zwanej dalej ustawą o zmianie. W § 1 tego aktu Wojewoda Ł. zarządził, że: Zespołowi Szkół Nr [..] im. [..] w G. nadaje się nazwę: Zespół Szkół Nr [.]. w G. W § 2 określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obowiązująca od dnia 21 października 2017 r. ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w art. 2 nałożyła na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych upamiętniających osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewypełnienia ww. obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, w terminie 3 miesięcy od dnia w którym upłynął termin do zmiany nazwy wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Organ podniósł, że w związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 2 ustawy o zmianie i niedokonaniem zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr [..] im. [..] w G., którą Wojewoda Ł. uznaje za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy, wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy tej szkole. Wystąpiono do Starosty Z. z prośbą o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, tj. wskazanie pełnego i aktualnego brzmienia nazwy szkoły, przekazanie dokumentów, które to potwierdzają, w szczególności uchwały Rady Powiatu (wraz z uzasadnieniem) i statutu szkoły oraz szczegółowego uzasadnienia wybrania nazwy/patrona dla ww. szkoły. Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. Starosta Z. wskazał, że Rada Powiatu Z. nadała imię [..] Zespołowi Szkół Nr [..] w G. w marcu 2003 r. na wspólny wniosek Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Samorządu Uczniowskiego, ówczesnego Zespołu Szkół Zawodowych Nr [..] w G. W ocenie Wojewody Ł. nazwa Zespołu Szkół Nr [..] im. [..] w G. wypełnia dyspozycję art. 1 ustawy, gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów tego aktu. Wojewoda Ł. wskazał dalej, że warunkiem formalnym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiotowej sprawie było zasięgnięcie opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. wystąpiono do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy Zespołu Szkół Nr [.] im. [..] w G. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydał pisemną opinię z 13 marca 2019 r., w której potwierdził niezgodność nazwy Zespołu Szkół Nr [..] im. [..] w G. z ustawą. Wydając zarządzenie zastępcze uznano, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową, ponadto jest logiczna i przekonująca. Wojewoda Ł. stwierdził, iż po dokonaniu własnej analizy nazwy Zespołu Szkół Nr [.] im. [..] w G. podzielił wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr [..] im. [..] w G., jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 6 ust. 2 ustawy oraz treść art. 2 ustawy o zmianie ustawy, organ nadzoru uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego Zespołowi Szkół Nr [..] im. [..] w G. nazwę Zespół Szkół Nr [..] w G. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Powiat Z. zaskarżył powyższe zarządzenie w całości, wnosząc o jego uchylenie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu. Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Literalna wykładnia art. 6c ustawy skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. szkoły nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Należy przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż Powiat Z. stoi na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr [..] w G., ponieważ w ocenie wnoszącego skargę, [..] nie powinien być uznany za osobę symbolizującą komunizm. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 85, art. 86 i art. 90a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "u.s.p."), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 85 u.s.p., została podjęta przez Radę Powiatu Z. w dniu [..] kwietnia 2019 r. Przechodząc do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Sąd podał, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji. Zdaniem Sądu, opinia IPN nie może być przy tym, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy zespołu szkół na podstawie ustawy, uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia zatem Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych własnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że osoba [..] w G. jest postacią symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał (nawet tego nie próbował) choćby treści uchwały ją wprowadzającej i jej uzasadnienia. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacji komunistycznych, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano w dostateczny sposób, aby nazwa Zespołu Szkół Nr [..] w G. im. [..] odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm. Ani bowiem w opinii IPN z dnia 13 marca 2019 r., ani w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu zarządzenia zastępczego nie zostało wykazane, że działalność podejmowana przez [.] w strukturach organizacji komunistycznych, a tym bardziej sama przynależność do nich, uczyniła z niego osobę symbolizującą ten totalitarny ustrój. Przywołane w opinii i powtórzone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym informacje dotyczące przynależności i działalności [..] w [..] oraz [..], w zestawianiu z innymi danymi na temat tej osoby przywołanymi na str. 3 - 7 skargi, w szczególności dotyczącymi udziału w III powstaniu śląskim, udziału w II wojnie światowej, wieloletniej pracy naukowej na Politechnice [..], która doprowadziła do opracowania [..] ([..]) oraz pomocy przy ratowaniu wielu zabytków w Polsce, we Włoszech a nawet w Egipcie - nie pozwalają - wbrew kategorycznemu i lakonicznemu zarazem twierdzeniu zawartemu w opinii IPN - niewątpliwie ustalić, że [..] symbolizuje komunizm. Niekwestionowane okoliczności przynależności do PZPR, pełnienia funkcji w jej [.] strukturach, nie są same w sobie wystarczające do przypisania [..] przymiotu symbolu ustroju totalitarnego. Zdaniem Sądu, podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii IPN z dnia 13 marca 2019 r., która wg Wojewody została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w istocie w sposób niepozwalający na jej kontrolę. Sąd podkreślił, że obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł w zasadzie żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa Zespołu Szkół Nr [..] w G. im. [..] odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy. Tymczasem to rzeczą Wojewody było ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta G. oraz znaczących, nie tylko naukowych, dokonań [..]. Uzyskana przez Wojewodę Ł. opinia IPN z 13 marca 2019 r. jest bardzo lakoniczna. Zarówno IPN w swej opinii, jak i Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie wyjaśniają dlaczego i na podstawie jakiej argumentacji doszli do podjętych wniosków. Przedłożona natomiast na rozprawie przez organ nadzoru kopia uchwały nr [..] Rady Miasta G. nie zawiera uzasadnienia, a zatem nie wiadomo czym dokładnie kierował się organ samorządu podejmując rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia imienia [..] Zespołowi Szkół [.] w G. przy ul. [..]. Sąd uznał tym samym, że brak rzetelnej oceny dowodowej zebranego w sprawie materiału, który dotknięty był wadą niekompletności, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że [..] jest postacią symbolizującą komunizm. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103), zwanej w skardze kasacyjnej ustawą o zakazie propagowania komunizmu, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie upamiętnia komunizmu nazwa, która u danej społeczności wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem, w sytuacji, gdy z treści tego przepisu nie wynika konieczność spełnienia tego rodzaju przesłanek; 2) Art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego błędną wykładnię i przyznanie zasadniczego znaczenia pojęciu "symbolizowania" w sytuacji, gdy ustawa obok "symbolizowania" równie ważne znaczenie przyznaje pojęciu "propagowania ustroju totalitarnego w inny sposób"; 3) Art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nazwa Zespołu Szkół Nr [..] w G. – im. [..] nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru; 4) Art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zakazie propagowania komunizmu, podczas gdy wydanie zarządzenia zastępczego nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy nazwa szkoły może być niezgodna z art. 1 ustawy i dopiero po dokonaniu tych ustaleń Wojewoda wystąpił o uzyskanie opinii jednoznacznie potwierdzającej tę niezgodność; 5) Art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia IPN- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie ma dla wojewody charakteru wiążącego, podczas gdy nie budzi wątpliwości, iż z treści art. 6 ust. 2 i 3 wynika, że opinia ta ma charakter rozstrzygający. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono na wstępie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że nie upamiętnia komunizmu nazwa, która u danej społeczności wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Żaden przepis ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie odwołuje się do przesłanki "znaczenia nazwy dla społeczności lokalnej", nie nakazuje czynienia ustaleń, czy dana nazwa kojarzy się mieszkańcom danej gminy jednoznacznie z komunizmem. Ustawodawca znacznie szerzej nakazuje rozumieć pojęcie propagowania ustroju totalitarnego niż poczynił to Sąd I instancji, zawężając pojęcie propagowania jedynie do kwestii symbolizowania. Bezprawna jest zarówno nazwa symbolizująca komunizm, jak i propagująca go w inny sposób. Organ nie zgodził się z Sądem I instancji, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ponieważ Oddział dziedzictwa kulturowego i ochrony pamięci narodowej w Biurze Wojewody, do której zadań należy m.in. współpraca z IPN oraz jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie zgodnego z prawem nadawania m.in. nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zgromadził materiał dowodowy dotyczący okoliczności związanych z nadaniem nazwy przedmiotowemu zespołowi szkół. Ponadto organ podniósł, że uznał, iż opinia IPN jest logiczna i przekonująca, a zatem zasadne będzie wydanie zarządzenia zastępczego. Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skarżącego kasacyjnie organu nadzoru koncentrują się wokół wadliwej wykładni art. 6 ust. 1-3 ustawy w związku z art. 1 ust. 1 ustawy, polegającej na mylnym przyznaniu zasadniczego znaczenia pojęciu "symbolizowania", w sytuacji, gdy ustawa ta obok "symbolizowania" równoważne znaczenie przyznaje pojęciu "propagowania ustroju totalitarnego w inny sposób", a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że [..] nie był osobą propagującą system komunistyczny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te zarzuty. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy nakazuje eliminowanie takich nazw obiektów użyteczności publicznej, w tym m.in. szkół, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie ma miejsce wówczas, gdyby dana osoba była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma pojęcie propagowania, a w określonym zakresie - także symbolizowania. Symbolizowanie wiąże się, zdaniem ustawodawcy, zawsze z propagowaniem, zaś propagowanie może następować także w inny sposób (niż przez symbolizowanie). Symbol to przedmiot, albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, wiadomy znak czegoś niewidzialnego. Z kolei propagowanie to rozpowszechnianie, szerzenie, wyjaśnianie idei, poglądów, argumentów albo pogłosek w celu dopomożenia lub zaszkodzenia instytucji, idei, doktrynie, sprawie. Należy przyjąć, że dana nazwa symbolizuje komunizm, jeżeli jest jednoznacznie kojarzona z tą ideologią, czy ustrojem totalitarnym (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1821/18 - dostępne (w:) CBOSA). Propagowanie komunizmu nie wymaga zaś symbolicznego związku nazwy z komunizmem. Ustawa kategoryzuje i stopniuje tym samym osoby, organizacje, wydarzenia lub daty ze względu na ich związek z represyjnym, autorytarnym i niesuwerennym system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Prowadzi to do wniosku, że osoba, która propaguje komunizm nie musi być powszechnie znanym znakiem i uosobieniem idei i praktyki komunizmu. Osoba tak musiała jednak w aspekcie publicznym swojego życia zajmować się rozpowszechnianiem, czy szerzeniem komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Kierując się ratio legis ustawy należy przyjąć, że symbolizowanie i propagowanie w odniesieniu do osób wiązać należy z osobami publicznymi, odgrywającymi naczelną rolę w państwie komunistycznym w przypadku przesłanki symbolizowania lub istotną role w trwaniu, upowszechnianiu i funkcjonowaniu idei tego państwa, czy ustroju totalitarnego w przypadku przesłanki propagowania. Powyższe ustalenia mają swe dalsze konotacje odnoszące się do powszechnych i jednoznacznych skojarzeń danej nazwy z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym. Osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symboliczne wymagają ze swej istoty dosyć powszechnej znajomości w społeczeństwie, gdyż tylko dzięki temu mogą być uznane za symboliczne. Z kolei propagowanie oderwane jest od świadomości społecznej związku nazwy z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym i odwołuje się do prawdy historycznej, która była w Polsce w latach 1944-1989 w sposób systemowy i trwały fałszowana przez państwo w celu propagowania i utrwalania idei socjalizmu i komunizmu. Ratio legis ustawy dekomunizacyjnej wiąże się bowiem z odkłamaniem historii i przypisaniem prawdziwej roli i znaczenia osobom, organizacjom, zdarzeniom i datom z okresu XX wieku. Wniosek ten wypływa z przepisów art. 2 i art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. O ile przepisy tej ustawy nie wskazują w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone - organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1. Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru sprawdzonych informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy w drodze zarządzenia zastępczego. Wypływają z tego wnioski, iż po pierwsze, dla ustalenia, czy nazwa symbolizuje lub propaguje komunizm konieczne jest ustalenie prawdy historycznej; po drugie, w procedurze wydawania zarządzenia zastępczego (lub stwierdzania nieważności uchwały) nie jest prawnie dopuszczalne ustalanie, czy weryfikowanie odbioru społecznego danej nazwy. IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.), jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie, między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). Opinia IPN jest tworzona w oparciu o dowody podlegające obiektywnej weryfikacji jako prawdziwe bądź fałszywe i w efekcie pozwala ustalić prawdę. Z kolei świadomość społeczna jest kategorią niezwykle subiektywną i niedookreśloną. Jest ona taka, jaki jest stosunek społeczeństwa do wydarzeń historycznych. Stosunek ten jest zaś emanacją jego świadomości i wiedzy historycznej, która była, jak wskazano powyżej, przez całe dziesięciolecia świadomie zakłamywana w odniesieniu do określonych faktów i postaci. Niejasne jest także przez kogo, jaką metodą ta świadomość historyczna miałaby być mierzalna, i w jakim wymiarze wystarczyłoby to do uznania, że konkretna osoba stanowi symbol lub propagatora komunizmu lub ustroju totalitarnego. Zatem zarówno tzw. świadomość historyczna, jak i potencjalne desygnaty i metody jej ewaluacji ze swej istoty uznać należy za nieprzydatne do stwierdzenia, że dana postać ma na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi jego symbol lub propagatora. Należy również zauważyć, że czym innym jest odwołanie się wyłącznie do świadomości pokolenia współczesnego, a czym innym do rozumienia tożsamych faktów przez osoby żyjące współcześnie danej postaci. Na skutek zmiany pokoleniowej, świadomość jakichkolwiek związków danej postaci z uprzednio panującym ustrojem zaciera się i obecnie dana postać nie koniecznie jest lub może być kojarzona w tym znaczeniu. Te fakty z życia danej osoby pozostają bowiem co do zasady jedynie w materiałach archiwalnych IPN. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Ł., że nazwa Zespołu Szkół Nr [..] im. [..] w G., wypełnia dyspozycję art. 1 ustawy, gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów tego aktu. Organ wskazał, że [..] urodził się [..] lutego 1897 r. w G. (koło Ł.). W 1916 r. uzyskał maturę w [..]. W 1917 r. rozpoczął studia na Wydziale Inżynierii Politechniki [..], ewakuowanej do Moskwy. Walczył tam w rewolucji październikowej, w ochotniczym oddziale saperskim, potem został skierowany do służby wartowniczej. W 1919 r. wraz z rodziną powrócił do kraju. Uczestniczył w III powstaniu śląskim. Kontynuował przerwane studia na Wydziale Inżynierii Politechniki [..]. W 1935 r. obronił pracę dyplomową i otrzymał stopień inżyniera budownictwa wodnego i lądowego. Od czerwca 1940 r. roku, jako żołnierz [.] dywizji [..], był internowany w S. Nawiązał współpracę z politechniką w Z., był kierownikiem obozowego uniwersytetu. W latach 1947-1965 był pierwszym kierownikiem Katedry [..] na Wydziel Inżynierii Środowiska Politechniki [..], zaś w latach 1949-67 profesorem tej uczelni. Był członkiem [..] (członek [.] od 1952 r., członek [..] od 1980 r.). Jest autorem prac z hydromechaniki i mechaniki gruntów, zwanej [..]. Zajmował się również zagadnieniami dotyczącymi konserwacji zabytków, m.in. zabytków w W. Był bezpartyjnym posłem na Sejm PRL [..] kadencji. Zasiadał w Komisji [.]. Był działaczem komunistycznego aparatu partyjnego, wieloletnim członkiem [..] w G. Był także działaczem [..], przewodniczącym [.]. w G. oraz przewodniczącym [.]. w G. Zmarł w 1981 r. w Ł. Bez wątpienia osoba [..] jest postacią wielce złożoną i wielowymiarową. Z jednej strony był uczestnikiem rewolucji październikowej, która doprowadziła do narodzin ustroju totalitarnego w Rosji, który następnie został narzucony Polsce, a z drugiej strony był - uczestnikiem III powstania śląskiego, które było powstaniem narodowowyzwoleńczym, czy wreszcie żołnierzem polskim internowanym w czasie II Wojny Światowej w S. Z jednej strony był wybitnym naukowcem i osobą zasłużoną dla rozwoju techniki, czy ratowania zabytków, a z drugiej strony aktywnym propagatorem i osobą utrwalająca komunistyczny system zniewolenia państwa i człowieka w PRL. Podkreślić należy, iż nie był on szeregowym, anonimowym i nieaktywnym działaczem państwa komunistycznego, czy PZPR. Był bowiem wieloletnim członkiem [..] w G., działaczem [..], przewodniczącym [..] w G. oraz przewodniczącym [..] w G. Były to organizacje tworzące rdzeń ustroju komunistycznego w Polsce. Należy pamiętać, że na przykład [..] realizował cele polityczne PZPR i był jej całkowicie podporządkowany. Według założeń miał skupiać wszystkie siły państwa pragnące pracować i działać dla Polski Ludowej, jednoczyć obywateli wokół węzłowych problemów i potrzeb oraz bieżących i dalekosiężnych zadań gospodarczych, politycznych, społecznych i międzynarodowych kraju, miał być wyrazem wspólnoty interesów, dążeń i poglądów całego społeczeństwa polskiego, klasy robotniczej, chłopstwa oraz inteligencji. Przewodniczącym zostawał zazwyczaj przewodniczący lub zastępca przewodniczącego Rady Państwa. Jego pierwszym przewodniczącym był w latach 1952-1956 [.], postać symboliczna i kojarząca się jednoznacznie negatywnie i mrocznie. [..] posiadał monopol na zgłaszanie kandydatów w wyborach do Sejmu i rad narodowych. Przyjąć należy, że całość aktywności [.] w aparacie partyjnym, państwowym i społecznym wskazuje, iż spełniał on istotną rolę w trwaniu, upowszechnianiu i funkcjonowaniu idei komunizmu po 1945 r. na terenie Państwa Polskiego i panującego wówczas ustroju totalitarnego. Nie budzi również wątpliwości jego udział w realnym sprawowaniu władzy w Polsce Ludowej. Fakt sprawowania władzy na szczeblu członkostwa w egzekutywie [.] w G., zasiadanie w Sejmie PRL, pełnienie funkcji Przewodniczącego [..] w G. oraz przewodniczącego [..] w G. świadczy o tym, że osoba ta musiała być uznana przez najwyższe kierownictwo PRL za osobę lojalną wobec systemu komunistycznego państwa, a sama musiała się utożsamiać z ideologią komunizmu i go swoim działaniem propagowała. Na tym tle zasadne są zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy i wadliwe przyjęcie, że osoba [..] jako patron Zespołu Szkół Nr [.]. w G., nie podlega pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że osoba ta propagowała ustrój komunistyczny oraz odgrywała istotną role w trwaniu, upowszechnianiu i funkcjonowaniu idei tego państwa, W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje w opinii IPN stanowiska wiążącego wojewodę co do treści zarządzenia zastępczego (zarzut II.5). Bezzasadność tego zarzutu pozostaje jednak bez wpływu na treść wyroku Sądu II instancji. Sąd II instancji podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca. Dokonując wykładni przepisów ustawy w tym zakresie ponownie należy odwołać się do Konstytucji RP, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przyjęcie w drodze wykładni, że opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu w zakresie rozpoznawanym w niniejszej sprawie, gdyż wojewoda, związany opinią tego podmiotu, nie posiadał by żadnych istotnych kompetencji w zakresie nadzoru i musiałby wydać rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne ze stanowiskiem IPN wyrażonym w opinii. Taka ocena charakteru opinii IPN została już wyrażona w orzecznictwie (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne, które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Powinna ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł, w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc powinna umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie. W rozpoznawanej sprawie w swojej opinii IPN wskazał, że na szereg faktów z życia [..]. Nie ulega wątpliwości, że jest to postać o złożonym - niejednoznacznym życiorysie, a IPN zwrócił uwagę na wszystkie istotne fakty odnoszące się do tej osoby, co wskazuje na wartość dowodową opinii. Odnosząc się do zarzutu określonego w punkcie II. 4 skargi kasacyjnej wskazać należy, że niewątpliwie w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy, w tym móc dokonać oceny wartości dowodowej opinii IPN. Mimo, że obowiązek przeprowadzenia określonych ustaleń faktycznych w zakresie koniecznym do zastosowania przepisów art. 6 ust. 2 i 3 ustawy nie wynik wprost z jej treści, to należy wyprowadzić go pośrednio z przepisów ustawy. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż wydanie zarządzenia zastępczego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy nazwa szkoły może być niezgodna z art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. Organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Sąd administracyjny nie posiada także kompetencji do dokonywania ocen historyczno-ideologicznych. W tej sprawie powinien dokonać jedynie oceny, na gruncie norm ustawy (dekomunizacyjnej), czy na podstawie zredagowanej w niniejszej sprawie opinii IPN - uwzględniając fakty notoryjne lub historyczne - dopuszczalne było wydanie przez Wojewodę kontrolowanego zarządzenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że organ nadzoru należycie wykazał, że upamiętnienie [..] jako patrona zespołu szkół, jest upamiętnieniem osoby propagującej komunizm. Tym samym wykazał istnienie uprawnienia własnego do wydania zarządzenia zastępczego tej treści. Stanowisko Sądu I instancji co do legalności zarządzenia zastępcze nie było jednakże konsekwencją błędów procesowych organu nadzoru w toku postępowania nakierowanego na wydanie zarządzenia zastępczego, lecz następstwem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny powyżej. W tym sensie zarzut określony w punkcie II. 4 nie zasługuje na uwzględnienie, co pozostaje jednak bez wpływu na skuteczność zarzutów poddanych wcześniejszej analizie. Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Ł. i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Powiatu Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [.]. marca 2019 r., nr [.].. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została w całości oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Powiatu Z. na rzecz Wojewody Ł. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujący zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 złotych.