II OSK 786/18

Dnia 6 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 537/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Op 537/17, uwzględniając skargę Gminy [...], uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2017 r. Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), zwanej dalej: u.s.g., oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o zakazie propagowania komunizmu", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany nazw ulic. W § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały rada Gminy postanowiła nadać nazwę: "22 Lipca" ulicy noszącej obecnie nazwę "22 Lipca", położonej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (arkusz mapy 3), dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr[...]. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2). Wskazano również, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uchwała w sposób istotny narusza art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez nadanie ulicy nazwy, która w sposób jednoznaczny kojarzona jest z propagowaniem i upamiętnieniem daty ściśle związanej z ustrojem komunistycznym w Polsce w latach 1944-1989, tj. datą upamiętniającą Manifest Lipcowy i utworzenie PKWN. Organ nadzoru odnotował, że nową nazwę zaproponowała Rada Sołecka, którą poparli mieszkańcy, dla upamiętnienia daty nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu przez Napoleona Bonaparte w Dreźnie 22 lipca 1807 r. Wojewoda podał też, że uzyskał w dniu 9 października 2017 r. opinię Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: IPN), z której jednoznacznie wynika, że nazwa "22 Lipca" jest niezgodna z ustawą, ponieważ nadal powszechnie kojarzona jest z upamiętnieniem Manifestu Lipcowego z 1944 r., pomimo zmiany uzasadnienia, i jako taka nie może funkcjonować w przestrzeni publicznej. Wskazując na treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz stanowisko IPN w kwestii historycznej, dotyczącej utworzenia Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego i jego wpływu na losy państwa polskiego, Wojewoda wywodził, że faktu, iż nazwa "22 Lipca" powszechnie kojarzona jest z systemem komunistycznym nie zmieni nadanie ulicy tej samej nazwy z nowym uzasadnieniem. W przypadku nazw ulic upamiętniających datę dzienną i miesięczną, dokonanie zmiany jedynie uzasadnienia uchwały poprzez wybór innego wydarzenia, które miało miejsce tego samego dnia i miesiąca jest uzasadnione jedynie w przypadku, kiedy stara nazwa naruszająca art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu zastępowana jest upamiętnieniem wydarzenia powszechnie znanego i doniosłego w historii Polski. Trudno za takie wydarzenie uznać nadanie przez Napoleona Bonaparte Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. W polskiej tradycji upamiętniania ważnych wydarzeń historycznych nie upamiętniano dnia nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. Nie ma też ono historycznych związków z gminą[...]. Należy zatem uznać, w ocenie Wojewody[...], że w obecnym kształcie nazwa: "22 Lipca", pomimo zmiany uzasadnienia uchwały, nadal postrzegana jest jako nazwa propagująca komunizm. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu 16 października 2017 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła w dniu 8 listopada 2017 r. Gmina [...] zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr[...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Biorąc pod uwagę wskazane rozważania prawne Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia powyższych wymogów, co stanowi o naruszeniu przez Wojewodę [...] art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. art. 91 ust. 1 u.s.g. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest dosłownym powtórzeniem stanowiska IPN przestawionego na oficjalnej stronie internetowej oraz wyrażonego w opinii tego organu z dnia 2 października 2017 r., wydanej w trybie art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a z której wynika, że nazwa "22 Lipca" jest niezgodna z ustawą, ponieważ nadal powszechnie kojarzona jest z upamiętnieniem Manifestu Lipcowego z 1944 r., pomimo zmiany uzasadnienia uchwały nadającej nową nazwę ulicy, i jako taka nie może funkcjonować w przestrzeni publicznej. Kwestionując uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2017 r., organ nadzoru w istocie nie przedstawił własnych motywów, które zadecydowały o stwierdzeniu, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa; nie przedstawił też swoich ocen i wniosków. Powyższe dodatkowo potwierdza wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie Wojewoda przyznał, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o opinię IPN, ponieważ nie jest władny samowolnie dokonywać ocen historycznych osób i wydarzeń, kierując się własnym uznaniem. W ocenie Sądu, za wadliwy należy uznać pogląd organu nadzoru, że opinia IPN ma przesądzający charakter w niniejszej sprawie. IPN jest bowiem w tym postępowaniu organem współdziałającym, a nie rozstrzygającym. Obowiązki IPN, tj. organu współdziałającego w ramach prowadzonego przez wojewodę postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody dotyczące podejmowania czynności zmierzających do wydania merytorycznej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie są tożsame. To na wojewodzie bowiem, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający nie jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Opinia potwierdzająca niezgodność jest elementem koniecznym stanu faktycznego w sprawie zakończonej stwierdzeniem nieważności uchwały, ale oczywiste jest i to, że jeśli w tym postępowaniu nie zostanie prawidłowo ustalone, iż zostaną spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności, to takie rozstrzygnięcie nie będzie uzasadnione, a fakt wydania pozytywnej opinii nie zmieni tego faktu. Zdaniem Sądu organ nadzoru nie dokonał oceny wydanej opinii IPN w kontekście zarzucanego Gminie istotnego naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Nadto na gruncie tych regulacji nie rozważył dostatecznie, czy dopuszczalna jest taka zmiana nazwy ulicy, która ma upamiętniać inne niż dotychczasowe wydarzenie historyczne, choć mające miejsce tego samego dnia i miesiąca, ale jednak innego roku. Z uzasadnienia uchwały z dnia [...] września 2017r. wyraźnie wynika, iż nowa nazwa ulicy ma upamiętniać datę nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu w 1807 r., które to wydarzenie pozostaje bez związku z systemem władzy w Polsce w latach 1944-1989. W sprawie Wojewoda skupił się jedynie na ocenie historycznej wydarzenia, jakie miało miejsce 22 lipca 1944 r., natomiast pominął, że intencją podjęcia przez Radę uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie było upamiętnienie faktu ogłoszenia Manifestu Lipcowego czy utworzenia PKWN. Motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy są w świetle uzasadnienia uchwały oczywiste i nie mają nic wspólnego z propagowaniem komunizmu. Organ nie rozważył nadto, czy data dzienna i miesięczna jest już zastrzeżona tylko i wyłącznie dla daty ogłoszenia Manifestu PKWN, za którym to poglądem opowiada się IPN. W konsekwencji Sąd uznał, że argumentacja organu, iż nazwa "22 Lipca" jest powszechnie kojarzona z datą upamiętniającą komunizm jest nieprzekonująca, zwłaszcza gdy Gmina nie bez racji podnosi, iż obecnie data utworzenia PKWN nie jest znana tak szerokiemu kręgowi osób, jak przyjmuje IPN, i by w związku z tym komentowana nazwa ulicy, która nie odwołuje się do żadnego roku, jednoznacznie przypominała o wydarzeniu z 1944 r. Ponadto powtórzony za IPN przez Wojewodę argument, że data nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu nie ma żadnych historycznych związków z gminą[...], jest - zdaniem Sądu - całkowicie nieprzydatny dla oceny, czy nazwa "22 Lipca" propaguje komunizm. Większość bowiem nadawanych ulicom nazw nie dotyczy historii danego terenu, ale służy upamiętnieniu pewnych wydarzeń, osób, organizacji czy dat. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nadzoru nie wypowiadając się w istocie samodzielnie co do meritum sprawy i pomijając konieczność przeanalizowania wielu wskazanych wyżej kwestii, nie wykazał w sposób wymagany prawem, że podjęta uchwała Rady Gminy [...] została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. i dlatego wymyka się spod kontroli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłową ocenę zgodności nadanej nazwy ulicy z przepisem ustawy, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędną wykładnię uznającą niewiążący charakter wydawanej w sprawie opinii instytutu Pamięci Narodowej, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego błędną wykładnię językową polegającą na uznaniu, że zmiana nazwy ulicy może polegać na pozostawieniu nazwy dotychczasowej, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zawiera niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Gmina w pełni podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody[...], dokonał prawidłowej wykładni postanowień ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jak również w realiach sprawy, prawidłowo je zastosował. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu w art. 2 ust. 1 przewiduje stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały rady gminy nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1), a także za propagujące komunizm uważa się nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Zauważyć trzeba, że przewidziany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu środek nadzorczy, dotyczący uchwał organów stanowiących gminy, jest swoistym środkiem przede wszystkim z powodu nieostrego sformułowania przesłanek, determinujących uaktualnienie kompetencji nadzorczej wojewody. Specyfika rozstrzygnięcia nadzorczego określonego w ustawie o zakazie propagowania komunizmu wyraża się w tym, że dla określenia przesłanki jego zastosowania ustawodawca użył klauzul generalnych zawierających zwroty niedookreślone, odsyłające do pozaprawnych ocen i zasad postępowania. Regulacje w postaci zakazu nadawania nazw m. in. ulic upamiętniających: "osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny", czy zakazu nadawania nazw osób, organizacji, wydarzeń lub dat: "symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989", ewidentnie wymagają sięgnięcia do pozapozytywnych ocen i analiz. Znaczenia tych pojęć i ich skutków nie można bowiem ustalić na gruncie pozytywnego systemu normatywnego. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła normy zakazujące nadawania nazw osób, organizacji, wydarzeń lub dat: "symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989" (art. 1 ust. 2). Wykładając tę normę językowo i celowościowo, należy przyjąć, że istnieje ustawowy zakaz nadawania ulicy nazwy upamiętniającej m. in datę niesuwerennego systemu władzy, który miał miejsce w Polsce w latach 1944-1989. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że samo nazwanie ulicy: "22 Lipca" automatycznie propaguje ustrój komunistyczny. Nie można jednak przyjąć, że oznaczenie dnia: "22 lipca" jest tożsame z datą: "22 lipca 1944 r.", gdyż zgodnie z obowiązującym obecnie kalendarzem gregoriańskim, dzień 22 lipca występuje cyklicznie od wieków w każdym roku, natomiast data: "22 lipca 1944 r." wystąpiła tylko jeden raz w historii świata i nigdy więcej się nie powtórzy. Biorąc pod uwagę ratio legis zakazu nadawania dat "symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989", pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko i argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, jakoby tylko dzień 22 lipca upamiętniał ustrój komunistyczny. W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że zmiana nazwy ulicy w [...] na: "22 Lipca", a nie: "22 Lipca 1944 r.", nie pozwala uznać, że taka nazwa dzienna to propagowanie systemu komunistycznego. Nie można bowiem arbitralnie przyjąć, że na dzień 22 lipca przypada tylko i wyłącznie ogłoszenie w Chełmie Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Brak wskazania roku w nazwie ulicy daje bowiem lokalnemu prawodawcy swobodę wyboru wydarzenia, które chce upamiętnić w nazwie ulicy, oczywiście w granicach postanowień art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Gmina może więc uznać, że na takie upamiętnienie zasługuje data nadania (22 lipca 1807 r.) przez Napoleona Bonaparte, Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. Na początku XIX w. Konstytucja ta była bowiem ważnym czynnikiem modernizacji polskich instytucji ustrojowych i prawnych. Powyższą argumentację wzmacnia też fakt, że na stronie internetowej IPN w zakładce portalu: "Dezubekizacja" część: "Ulice do zmiany" wśród nazw ulic, które – w ocenie IPN – wymagają zmian, a które zdają się nawiązywać do dat, wskazano nazwę "22 Lipca". Co istotne to w odniesieniu do "9 maja" zawarto zarazem odniesienie do daty rocznej ("1945 r."). Zarazem w dalszym uzasadnieniu na tej oficjalnej stronie internetowej Instytutu wyraźnie wskazuje się, że chodzi o nawiązanie do nazwy "22 Lipca (1944 r.)", co nakazuje przy wykładni art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu brać pod uwagę, jako relewantne, samo pojęcie daty. Data natomiast to nie tylko dzień i miesiąc, ale i rok (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn.. akt II OSK 254/18, dostępny [w:] CBOSA). Wobec czego, skoro nazwa ulicy brzmi: "22 Lipca", czyli jest oznaczeniem danego dnia występującego w ciągu roku kalendarzowego, nie można stwierdzić, że nazwa ta odwołuje się do daty 22 lipca 1944 r. symbolizującej autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce. Obecnie w świadomości społeczeństwa dzień 22 lipca, nie jest, tak jak uważa skarżący kasacyjnie organ, powszechnie kojarzony z ustrojem komunistycznym. Co więcej samo stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że świadomość społeczeństwa (brak pozytywnych konotacji, jednoznaczne skojarzenia), jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to powinien przestawić niepodważalny dowód, że nazwa ta rzeczywiście upamiętnia manifest PKWN, a zatem symbolizuje komunizm. Skoro zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, nadzór nad działalnością samorządu może być dokonywany wyłącznie z punktu widzenia legalności, to stanowiące klauzulę generalną, ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały o nadaniu nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czy ulicy muszą podlegać jednoznacznie ścieśniającej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że szeroka wykładnia wydarzeń, czy dat symbolizujących komunizm, może skutkować wydaniem arbitralnego rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym doprowadzić do naruszenia zasady praworządności stanowiącej fundament demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Proces interpretacji pojęć wskazanych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu powinien przede wszystkim uwzględniać, że to Konstytucja wyznacza model normatywny samorządu. Właściwe wykonywanie ustrojowej funkcji nadzoru powinno być - co do zasady - związane z dokonaniem oceny zgodności z prawem całej poddanej badaniu uchwały rady gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się bowiem z przyjęciem domniemania, że w zakresie ściśle określonym przez akt nadzoru, poddana ocenie uchwała jest sprzeczna z prawem, a także, że niezgodność ta ma ściśle określoną kwalifikację (istotne/nieistotne naruszenie prawa). Przyjęcie, na podstawie swobodnej – szerokiej wykładni, że uchwała jest sprzeczna z prawem, a szczególnie, gdy, jako wzorzec mamy do czynienia z przepisami ustawowymi zawierającymi klauzule generalne odsyłające do materii, w której występuje niejednolitość poglądów i ocen, może powodować negatywne następstwa społeczne i prawne w postaci ograniczenia samodzielności organów samorządu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zmiana nazwy ulicy może polegać na pozostawieniu nazwy dotychczasowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za bezzasadny. Nazwa ulicy została zmieniona, a nie pozostawiona. Wydaje się, że skarżący kasacyjnie, nie zauważa, że prawnie zmiana nazwy ulicy nastąpiła. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy między innymi podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 u.s.g., stanowi akt prawa miejscowego. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają spełniane przez nazwę ulicy, placu, czy skweru funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012 r., nr 3, poz. 55; por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 6, s. 19). Rada Gminy [...] uchwalą nr [...] z dnia [...] września 2017 r., w sprawie zmiany nazw ulic, zmieniła nazwę ulicy z "22 Lipca", na "22 Lipca". Nazwa ulicy, nie została pozostawiona, gdyż w przypadku takiego zamiaru Gmina nie podejmowałaby nowej uchwały. Wejście w życie uchwały, po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] , oznacza że w lokalnym (gminnym) porządku prawnym obowiązuje akt prawa miejscowego w sprawie zmiany nazw ulic, który w § 1 ust. 1 pkt 2 stanowi, że: "nadaje się nazwę "22 Lipca" ulicy noszącej obecnie nazwę "22 Lipca", położonej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (arkusz mapy 3 [...]". Z punktu widzenia zasad i trybu stanowienia prawa miejscowego, uchwała ta jest, więc nowym obowiązującym w Gminie aktem w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej ma charakter wiążący. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu przewiduje w art. 2 ust. 1, że stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. Z woli ustawodawcy udział Instytutu sprowadza się do przedstawienia organowi nadzoru opinii potwierdzającej niezgodność przyjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały. Podkreślić należy, że opinia IPN w ramach przedmiotowego postępowania jest wprawdzie kluczowym dokumentem, obligatoryjnie branym pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże jest tylko jednym z wielu innych, które należy mieć w polu widzenia przy podejmowaniu wskazanego rozstrzygnięcia. Nie ma ona charakteru wiążącego. Opinia instytutu naukowego jest odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność wykonania skomplikowanych badań lub szczególnych analiz, bądź na podstawie kwerendy archiwalnej dostępnej w placówce badawczej, ustalenia określonych faktów, czy wydarzeń. W piśmiennictwie i w orzecznictwie wskazuje się, że opinia jest niewiążącym poglądem określonego organu dysponującego wiedzą fachową, w kwestii zasadności i prawidłowości projektowanych rozwiązań przedłożonych do zaopiniowania (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18, dostępny [w:] CBOSA; zdanie odrębne sędziego S. Niteckiego do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. IV SA/Gl 781/17, dostępne [w:] CBOSA; zob. też R. Lewicki, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008 r., s. 99). Wynikający z Konstytucji stan normatywny określający organy nadzoru nad samorządem nakazuje uznać, że wojewoda dysponuje pełną swobodą w podejmowaniu rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach stwierdzenia nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadano nazwę niezgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przydanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkował by wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W ten sposób doszłoby do nielegalnej subdelegacji kompetencji nadzorczych i w konsekwencji doprowadziłoby do niedopuszczalnej prawnoustrojowo sytuacji, że to IPN jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Na gruncie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy treści przekazanej mu uchwały dochodzi do wniosku, że mogą być naruszone postanowienia tej ustawy. W celu potwierdzenia tego faktu zwraca się do wskazanego w art. 2 ust. 1 tej ustawy organu – IPN o przedstawienie opinii potwierdzającej jego wątpliwości lub też je negujące. Następstwem tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym podkreślić należy, że jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię. Rozstrzygnięcie organu nadzoru powinno uwzględniać treść opinii, jednak biorąc pod uwagę ustrojową funkcję i cel nadzoru, musi to być jego własne rozstrzygnięcie, jak również nie może ono opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, nie popartą innymi dowodami, ocenami czy dokumentami. Obowiązki IPN jako organu współdziałającego w zakresie postępowania nadzorczego i wojewody jako konstytucyjnego organu nadzoru wydającego rozstrzygnięcie nadzorcze, nie są takie same. To ex lege na wojewodzie spoczywa obowiązek, poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydanie na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego właściwego rozstrzygnięcia (Zob. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników, LEX 2018 r.). W świetle powyższych uwag należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie dokonał oceny wydanej opinii IPN w kontekście zarzucanego Gminie istotnego naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Na gruncie tych regulacji organ nie rozważył dostatecznie, czy dopuszczalna jest taka zmiana nazwy ulicy, która ma upamiętniać inne niż dotychczasowe wydarzenie historyczne, choć mające miejsce tego samego dnia i miesiąca, ale jednak innego roku. Nowa nazwa ulicy ma upamiętniać datę nadania konstytucji Księstwu Warszawskiemu, które to wydarzenie pozostaje bez związku z systemem władzy w Polsce w latach 1944-1989. Szczególnego zatem znaczenia nabiera konieczność prawidłowego i rzetelnego omówienia przesłanek, o jakich mowa w art. 1 ustawy, w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda, na podstawie opinii IPN, skupił się wyłącznie na ocenie historycznej wydarzenia, jakie miało miejsce 22 lipca 1944 r., natomiast pominął, że intencją podjęcia przez Radę uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie było upamiętnienie faktu ogłoszenia Manifestu Lipcowego, czy utworzenia PKWN. Trafnie zauważył przy tym Sąd Wojewódzki, że data utworzenia PKWN nie jest znana tak szerokiemu kręgowi osób, jak przyjmuje IPN, i aby nazwa ulicy, która nie odwołuje się do żadnego roku, jednoznacznie przypominała o wydarzeniu z 1944 r. W nawiązaniu do tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w tej sprawie organ nadzoru, dokonując oceny legalności uchwały pod kątem zgodności z przepisami ustawy o zakazie propagowania komunizmu, powinien dokonać swobodnej i wszechstronnej oceny prawnej zgromadzonego materiału, w tym opinii historycznej IPN. Powinien mieć też na uwadze, że w polskim porządku prawnym nadal obowiązuje dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu reforma rolna jest koniecznością państwową i gospodarczą i będzie realizowana zgodnie z zasadami Manifestu PKWN. Ten obowiązujący akt prawny, wydany przez PKWN w 1944 r., nadal stanowi jeden z fundamentów ustroju rolnego w RP. Wbrew zarzutom skargi rację ma Sąd Wojewódzki, że brak dokonania jakichkolwiek samodzielnych ustaleń w rozpoznawanej materii oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd administracyjny oceniając legalność aktu nadzoru bada, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, dokonywanie analiz, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać przy tym wypada, że w razie, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o oczywistej sprzeczności z prawem postanowień zawartych w uchwale. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W judykaturze przyjmuje się ponadto, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1889/16, dostępne [w:] CBOSA). W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.