I GSK 209/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 631/20 w sprawie ze skargi B. N., A. S., J. S. wspólników – [...] spółka cywilna B. N., A. S., J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Sz 631/20 po rozpoznaniu skargi B. N., A. S., J. S. wspólników – Ś. spółka cywilna B. N., A. S., J. S. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2020 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2020 r. Od przedmiotowego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomimo braku podsaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a w związku z art. 31 zq ust. 7 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 poz 374, dalej: ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19) w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedającej ją decyzji organu celem przeprowadzenia postępowania przez organ przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., c) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 31 zq ust. 1 - 4 w zw. z art. 31 zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, poprzez nieoddalenie skargi w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 31 zq ust. 1 - 4 w zw. z art. 31 zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji ZUS niemąjących związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek za maj 2020 r. w ustalonym stanie sprawy rozstrzygniętym zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalonym na zasadach powołanych wyżej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 23 listopada 2020 r., I SA/Sz 631/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że skarżący 7 kwietnia 2020 r. złożyli do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku, organ wydał [...] lipca 2020 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ brak jest deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została złożona drogą elektroniczną 10 lipca 2020 r., a następnie 15 lipca 2020 r. wpłynęła korekta tej deklaracji. Tym samym, jako płatnik składek skarżący nie złożyli deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. w terminie wyznaczonym ustawą, tj. do 30 czerwca 2020 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z kolei, w art. 31zp ust. 1 tej ustawy określono elementy, które wniosek zawiera, natomiast zgodnie z art. 31zp ust. 4, wniosek o zwolnienie z opłacania składek może być złożony wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo wykorzystując sposób potwierdzania pochodzenia oraz integralności danych udostępniony bezpłatnie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w systemie teleinformatycznym. Według art. 31zq ust. 1, 3, 5, 7, 8 wskazanej ustawy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Natomiast, zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dotyczące ubezpieczeń "stanowią inaczej"; "ustalają odmienne zasady postępowania". Ta odmienność polega na tym, że ustawodawca wprowadził i uregulował nową instytucję ubezpieczeń społecznych - zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych stawek (art. 31 zo), nieznaną ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w której uregulowano umorzenie należności z tytułu składek (art. 28 u.s.u.s.); odroczenie płatności składek, rozłożenie należności na raty na wniosek dłużnika (art. 29 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 31 zt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. W sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych stawek nie ma wobec tego zastosowania art. 123 u.s.u.s., ponieważ przepisy tej ustawy "nie stanowią inaczej" z powodu braku w niej regulacji dotyczącej instytucji zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych stawek. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., sprawa zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, do której stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Inaczej mówiąc, żaden przepis ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie wykluczył wprost możliwości stosowania przepisów kpa w sprawach zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r., I GSK 430/21; www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze te regulacje prawne należy stwierdzić, że kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poinformuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej zwolnienia stosując art. 107 k.p.a. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.