II OSK 3148/18

Dnia 7 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G., A. W., A. Ł., A. W., J. F., F. H., K. F., Ł. O., M. O., M. Ł., M. B., M. Ś., Z. F., P. F.-B., S. K. i W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 111/18 w sprawie ze skargi P. G., A. W., A. Ł., A. W., J. F., F. H., K. F., Ł. O., M. O., M. Ł., M. B., M. Ś., Z. F., P. F.-B., S. K. i W. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 111/18, oddalił skargę P. G., A. W., A. Ł., A. W., J. F., F. H., K. F., Ł. O., M. O., M. Ł., M. B., M. Ś., Z. F., P. F.-B., S. K. i W. Ś. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., którą umorzono postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżących od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. S. pozwolenia na budowę budynku usługowo – magazynowego i wolnostojących stanowisk myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie: 1/ art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu, w szczególności w zakresie istnienia interesu prawnego wynikającego z art. 140 i art. 144 k.c., m.in. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, że "(w)nioskodawcy nie wskazali przepisów, które ich zdaniem stanowią podstawę do rozszerzenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji również na ich działki", 2/ art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący nie mają interesu prawnego do występowania w charakterze strony postępowania w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę; zdaniem skarżących, ich interes prawny wynika m.in. z art. 140 i art. 144 k.c., gdyż przedmiotowa inwestycja co najmniej w sposób potencjalny może negatywnie oddziaływać na nieruchomości skarżących poprzez nadmiar hałasu, wibracji, czy też zanieczyszczeń. Uzasadniając obie podstawy kasacyjnie skarżący wyjaśnili, że są właścicielami i współwłaścicielami "nieruchomości składających się na osiedle domów jednorodzinnych leżących w sąsiedztwie działki nr [...]", na której ma być realizowana sporna inwestycja, że ich działki nie przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji, lecz położone są "w bliskim sąsiedztwie ponieważ od działki [...] oddziale je wąska działka nr [...] mająca maksymalnie kilkanaście metrów szerokości", że planowana inwestycja "będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu prawa cywilnego", że "(s)sąsiedztwo planowanej inwestycji jest zabudowane budynkami jednorodzinnymi, przy czym nie jest to teren przemysłowy, czy handlowy", że nieruchomości skarżących "tworzą wiejskie, ustronne i spokojne osiedle mieszkaniowe, wyjątkiem jest znajdująca się w pobliżu stacja benzynowa". Dalej skarżący wskazali, że "(n)egatywne oddziaływanie w postaci hałasu, wibracji, czy zanieczyszczeń, spowodowane powstaniem nowej zabudowy i uruchomieniem myjni samochodowej trzeba uznać w warunkach wiejskich, w otulinie parku, za nietypowe. Zabudowa usługowa w postaci myjni spowoduje uciążliwości ponad przeciętne m.in. pod kątem hałasu, ruchu komunikacyjnego, gęstości zabudowy oraz przenoszonych przez wiatr szkodliwych dla zdrowia cząsteczek chemikaliów używanych do mycia samochodów. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. Nie powinno budzić wątpliwości, że planowana inwestycja będzie negatywnie wpływała na korzystanie ze swoich nieruchomości przez skarżących, które to polega na realizacji celów mieszkalnych, wypoczynkowych. Skarżący kupując swoje nieruchomości kierowali się właśnie możliwością zamieszkania w ustronnym, cichym miejscu, położonym w otoczeniu parku krajobrazowego i wychowywania dzieci w tak sprzyjających warunkach. Tymczasem planowana inwestycja całkowicie zaburzy ten stan przez zwiększenie poziomu hałasu, ruchu komunikacyjnego, gęstości zabudowy jak też przenoszone przez wiatr szkodliwe dla zdrowia cząsteczki chemikaliów używanych do mycia samochodów. Wszystkie te czynniki mogą też negatywnie wpływać na zdrowie skarżących oraz ich rodzin. Konsekwencją tego będzie ograniczenie możliwości korzystania i zagospodarowania własnych nieruchomości. Powyższe negatywne oddziaływanie wbrew twierdzeniom sądu nie jest subiektywnym odczuciem skarżących, lecz jest oczywistym skutkiem funkcjonowania myjni samochodowej. Zgodnie z projektem budowlanym myjnia nie będzie osłonięta w sposób uniemożliwiających przenikanie szkodliwych cząsteczek chemikaliów używanych do mycia samochodów. Nie są przewidziane także żadne ściany wygłuszające hałas związany z funkcjonowaniem myjni". W tych okolicznościach skarżący stwierdzili, że posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, który wynika m.in. z art. 140 i art. 144 k.c., przy czym zaznaczyli, że w myśl art. 28 k.p.a. muszą posiadać interes prawny, nie zaś wykazać jego naruszenie oraz że wystarczający jest "element potencjalności", tzn., że stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę są "nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać". Na poparcie prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska w zakresie posiadanego interesu prawnego skarżący powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z powyższych przepisów wynika po pierwsze, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się art. 28 k.p.a., po drugie, że istotne dla określenia kręgu stron w takim postępowaniu jest ustalenie obowiązywania przepisów, z których może wynikać ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego obiektu budowlanego z powodu powstania tego obiektu budowlanego. Stosownie do art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego sposobu ustalenia kręgu stron postępowania wskazanego w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy nie stosuje się w sprawach pozwoleń na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.). W toku postępowania, a w szczególności w skardze kasacyjnej, nie wskazano, aby sprawa administracyjna, w której podjęto zaskarżoną decyzję, była sprawą określoną w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący twierdzą, iż wspomniane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisy odrębne, wprowadzające związane z obiektem budowlanym, którego dotyczy wydane w sprawie pozwolenie na budowę, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, których skarżący są właścicielami, to art. 140 i art. 144 k.c. Powołane przepisy Kodeksu cywilnego stanowią, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz że w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140), a także że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144). W ocenie NSA powołane przepisy Kodeksu cywilnego same w sobie nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, których skarżący są właścicielami, z powodu wybudowania na nieruchomości sąsiedniej obiektu budowlanego, którego dotyczy wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę. Tak też, jak wynika ze skargi kasacyjnej rozumieją je skarżący, gdyż powołują się na nie w ten sposób, że twierdzą, iż wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z wydanym w sprawie pozwoleniem na budowę i przede wszystkim funkcjonowanie tego obiektu budowlanego będzie wywoływać, zdaniem skarżących, sprzeczne z tymi przepisami oddziaływanie na nieruchomości, których są właścicielami. W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z przytoczoną definicją obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, mającą kluczowe znaczenie przy ustalaniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, taki obszar musi być wyznaczony w oparciu o przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu związane z obiektem budowlanym. Skarżący w istocie powołują się na to, że funkcjonowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, spowoduje immisje oddziaływujące na ich nieruchomości i tym samym ograniczające sposób zagospodarowania (korzystania) tych nieruchomości. Potencjalne immisje powodowane przez obiekt budowlany mogą stanowić podstawę ustalenia obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i tym samym stanowić podstawę dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże jedynie wtedy, gdy zostanie to powiązane z przepisami wprowadzającymi ograniczenia w sposobie zagospodarowania. Tytułem przykładu można wskazać § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Wówczas też można powoływać się na art. 140 i art. 144 k.c. w celu uzasadnienia przyznania określonemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący jednakże nie powołali się na ten przepis Warunków technicznych ani, co istotne, na żaden z przepisów, do których ten przepis odsyła. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej polegających na powołaniu się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że art. 140 i art. 144 k.c. mogą samoistnie uzasadniać przyznanie statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wystarczy wskazać, że jest też wyrażane odmienne stanowisko. Przykładem takich orzeczeń może być wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/19, i wskazane w jego uzasadnieniu inne orzeczenia NSA. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i wobec tego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym NSA nie uwzględnił żądania K. S. przeprowadzenia rozprawy.