II OSK 1126/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka /zdanie odrębne/ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 924/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 924/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia na wniosek A. B. nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, c.o., gazu; sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. B., w miejscowości B., gm. P. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od ww. decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny wymaga istnienia związku między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny cechuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Pb), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., krąg stron w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ogranicza do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu ustawa rozumie zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pb). Dla oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r. został wniesiony przez podmiot posiadający stosowną legitymację procesową, znaczenie ma zatem wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia w jego zaprojektowanym kształcie na nieruchomości należące do tego podmiotu. Mając powyższe na uwadze GINB ustalił, że A. B. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r., zaś swój interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2011 r., II OSK 513/10, organ odwoławczy uznał jednak, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że analiza akt sprawy wykazała, iż należąca do wnoszącej odwołanie nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. GINB ustalił, że najbliżej położony względem działki nr ewid. [...] projektowany budynek mieszkalny znajduje się w odległości 6,88 m od granicy tej działki (rys. 1. projektu zagospodarowania terenu). Biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty (wysokość - 10,70 m wg projektu budowlanego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego dom [...] (GB)" dla budynków 1, 2, 3 i 4, rysunki A-10, "Elewacja 2-3") oraz fakt, że najbliżej usytuowany budynek został zaprojektowany w odległości ponad 15,00 m od budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] (projekt zagospodarowania działki oraz mapa załączona do wypisu z rejestru gruntów z 15 października 2015 r.), organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Odległość dzieląca projektowany budynek od budynku zlokalizowanego na działce A. B. (ponad 15,00 m) jest większa niż wysokość przesłaniania (10,70 m), o której mowa w przepisie § 13 ust. 1 pkt. a) ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, mając na uwadze treść przepisu § 12 tego rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działce nr ewid. [...]. GINB stwierdził ponadto, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19 ww. rozporządzenia. Miejsca postojowe zaprojektowano we wbudowanych garażach. Realizacja planowanej inwestycji nie skutkuje ponadto ograniczeniami w możliwości zagospodarowania działki skarżącej przewidzianymi w § 23 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że stanowisko na odpady znajduje się w odległości ok. 24 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. Planowana inwestycja nie skutkuje również ograniczeniami w możliwości zagospodarowania działki skarżącej przewidzianymi przepisami § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżącej (§ 29 rozporządzenia), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Wobec stwierdzenia, że realizacja spornej inwestycji nie przewiduje wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działkę A. B., GINB uznał, że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji D. i Z. D. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. podnosząc w niej zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 Pb, art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) Pb. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja GINB narusza prawo w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Badając, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i jednocześnie umarzając postępowanie przed tym organem, Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wyłącznie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Postępowanie wówczas jest bezprzedmiotowe, jeżeli wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż wnosząca odwołanie nie posiadała w postępowaniu przed organem I instancji przymiotu strony, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb). Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd zauważył, że wprawdzie we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pełnomocnik A. B. nadzwyczaj ogólnikowo odniósł się do obligatoryjnego wykazania jej interesu prawnego, tym niemniej nie można uznać, że tego w ogóle nie uczynił. W przedostatnim akapicie wniosku pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że "jej prawo własności bezsprzecznie zostało naruszone". Skoro pełnomocnik powołał się na naruszenie prawa własności jako przesłankę interesu prawnego, to obowiązkiem organu – zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. – było albo zażądanie doprecyzowania przez wnioskodawcę takiego stanowiska, albo poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie (art. 77 § 1 k.p.a.). Tylko wówczas, gdy strona w żaden sposób nie uzasadni swego interesu prawnego organ może uznać, że go nie wykazała. Pełnomocnik skarżącej powołał się na przepisy materialne prawa cywilnego (art. 140 i 144 kodeksu cywilnego). Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności, rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic. Zgodnie natomiast z art. 144 k.c., którego hipoteza odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Art. 140 k.c. zawiera w sobie tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c. (actio negatoria, rei vindicatio); posiadanie zaś dodatkowo chronione jest w sposób określony w art. 344 § 1 k.c. (skarga posesoryjna). Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W takim zakresie pełnomocnik skarżącej wskazał zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na okoliczności uzasadniające udzielenie skarżącej ochrony w trybie administracyjnoprawnym. Wyjaśnił bowiem, że prawa skarżącej naruszone być mogą na skutek udzielenia pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej z naruszeniem ustaleń prawa miejscowego, określających ład budowlany i z naruszeniem § 12 pkt. 1 ppkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, hipoteza art. 140 k.c. może być wówczas prawem materialnym stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb lub art. 28 k.p.a., gdy fakt naruszenia własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a nie wyłącznie sądu powszechnego w sprawie cywilnej. Dzieje się tak np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pb). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli planowana budowa narusza lub może naruszyć prawo własności, np. poprzez ograniczenie zabudowy lub innego zagospodarowania nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony; sprawa może być przez organ wszczęta, gdyż naruszenie jego interesu prawnego może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c. w ew. zw. z art. 144 k.c.) jest prawnie chronione również prawem administracyjnym. Przy ustalaniu przez organy obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające ani powołanie się na stwierdzenie projektanta w tym zakresie, ani wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, czy też inne wymogi przewidziane w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy interes prawny odwołującego wywodzony jest z przepisów u prawa cywilnego oraz z charakteru inwestycji, co uczyniła skarżąca. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, stosując art. 28 ust. 2 Pb, należy każdorazowo rozważać, czy projektowana inwestycja rzeczywiście może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 332/12). W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, organy nie powinny hermetycznie ograniczać pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pb). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z 3 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 155/12, w świetle którego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, a wyjątkiem może być sytuacja, gdy planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od zabudowy sąsiedniej działki wyklucza takie oddziaływanie na działkę sąsiednią. WSA w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 213/12, stwierdził, że art. 28 ust. 2 Pb zawęża jedynie, a nie całkowicie wyłącza art. 28 k.p.a. przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Pb. Jeśli dana nieruchomość leży w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością inwestycyjną, to z takiego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że jest ona poza obszarem oddziaływania inwestycji. Sąd I instancji wskazał, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Dlatego też uznać należy, że właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania. Zdaniem Sąd I instancji, interes prawny w postępowaniu administracyjnym może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pb uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Pb), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja ze względu na jej rozmiar, niewielką odległość od sąsiedniej działki, prawdopodobny hałas może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki w pełni poprawnie może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postępowaniu administracyjnym również dlatego, że ustawa Prawo budowlane ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odniesieniu do powyższego, w ocenie Sądu I instancji, na gruncie rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy nie sposób zasadnie twierdzić, że zaistniała przesłanka z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał nie tylko, że skarżącej przymiot strony nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego, ale także wadliwie stwierdził w efekcie, że interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie z potencjalnego, naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Pomimo, że organ II instancji w zakresie dotyczącym interesu prawnego powołuje się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, z którego wynika hipotetyczność naruszenia interesu, a nie rzeczywistość takiego naruszenia, to we własnych ustaleniach tezy tej nie stosuje. Takie wady oceny prawnej dokonanej przez organ wprost wpłynęły na błędne rozstrzygnięcie i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalił. Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące wadliwości działania organu, Sąd uznał za przedwczesne. Skoro bowiem organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji umarzając jednocześnie postępowanie przed tym organem z powodu jego bezprzedmiotowości, to tym samym nie orzeka w kwestii podniesionych w odwołaniu merytorycznych zarzutów, odnoszących się do postępowania organu I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku z 18 grudnia 2018 r. wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: (I) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20, należą także przepisy prawa cywilnego z zakresu ochrony prawa własności, a w konsekwencji błędne uznanie, że interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być wywodzony z przepisów materialnego prawa cywilnego, tj. art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.); (II) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy (...) brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowania nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń". Wskazując na powyższe podstawy, szczegółowo uzasadnione w dalszej części wniesionego środka odwoławczego, strona wniosła o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiot sporu dotyczy istnienia interesu prawnego A. B. (strona skarżąca przed Sądem I instancji) i jego źródeł w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, c.o., gazu; sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. B., w miejscowości B., gm. P. Uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., na mocy której organ ten uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji po stwierdzeniu braku interesu prawnego A. B. w postępowaniu w sprawie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2016 r., opierało się na stanowisku Sądu I instancji, w świetle którego źródło legitymacji procesowej (interesu prawnego) A. B. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę mógł stanowić art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. jako przepisy odrębne, o których stanowi art. 3 pkt 20 Pb. Powyższe stanowisko Sądu I instancji stało się przedmiotem pierwszego z zarzutów kasacyjnych dotyczącego błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na wstępie, że bezsporne jest w sprawie, iż krąg stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 Pb stosowaną w łączności z przepisem art. 3 pkt 20 Pb. Dopuszczalność zainicjowania administracyjnego postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego podmiot poszukujący ochrony prawnej chce kwestionować decyzję udzielającą pozwolenia na budowę jako wydaną z kwalifikowanym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) uzależniona od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb). Wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, nie chodzi tu jednak o oddziaływania jakiekolwiek, lecz sprowadzające się do wprowadzenia z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 Pb). Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. W świetle art. 3 pkt 20 Pb, prawidłowe stosowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej. Przedmiotem niniejszego sporu jest to, czy w pojęciu owych przepisów odrębnych mieszczą się przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy prawa cywilnego – art. 144 w zw. z art. 140 k.c. Wniosek skarżącego kasacyjnie organu, że w pojęciu "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu" nie mieszą się, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wskazane przez ten Sąd przepisy prawa materialnego, tj. art. 144 i 144 k.c., niepowiązane z przepisami materialnego prawa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni aprobuje. Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi bowiem w tym zakresie w pierwszym rzędzie, że definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy - Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w celu uproszczenia i przyśpieszenia procesu inwestycyjnego. W tym celu ograniczono w znowelizowanym art. 28 ust. 2 Pb krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę. Dodatkowo, przyjęcie i zdefiniowanie w art. 3 pkt 20 Pb obszaru oddziaływania obiektu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 Pb jest bez wątpienia przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że nie może być wykładany rozszerzająco. Ze względu na wspomniane wyżej główne założenia nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej w 2003 r., konieczna jest ścisła wykładnia pojęcia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stąd wyrażane w orzecznictwie tego sądu zapatrywanie, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na przepisach materialnego prawa administracyjnego, np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz na przepisach techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (wyroki NSA z: 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2146/17; 16 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1011/09; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 276/08; 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1241/06; 12 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 891/06). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17; z 24 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2620/14). Nie można bowiem pomijać, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne służy określonym celom, zatem z żądaniem jego wszczęcia w określonym przedmiocie może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między swoim chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, które organ w tym postępowaniu uprawniony jest podjąć. Innymi słowy, w każdym postępowaniu administracyjnym określenie interesu prawnego wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu celu, jaki ma zostać zrealizowany w ramach danego postępowania. Jednostka ma interes prawny w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym (wyrok NSA z 6 maja 2017 r., II OSK 2240/15). Myśl tę wyrażało zapewne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywanie Sądu I instancji, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosek ten niewłaściwie jednak odniósł następczo do art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. zawierających przepisy, które nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże jak wskazano na wstępie, przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podnosi się, że ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) – a na gruncie tej sprawy, jak wskazywał Sąd I instancji, hałasu - może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 905/14). Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb. Jednym ze skutków tej autonomiczności jest, co warto podkreślić, możliwość wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. (actio negatoria) w stosunku do właściciela obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie budzi żadnych wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czy to w sprawie pozwolenia na budowę, czy to w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie jest kompetentny do rozpatrywania w oparciu o cywilnoprawne unormowanie z art. 144 k.c. kwestii dotyczących potencjalnych immisji (pośrednich) związanych z realizacją inwestycji. Organ ten powinien natomiast kierować się sformułowaną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej, której treść oraz konieczne ograniczenia, w tym zakres i forma ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, znajdują swoją konkretyzację i rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego (np. w art. 35 ustawy) oraz innych regulacjach publicznoprawnych (wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 2146/17 oraz z 24 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2342/10). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 144 k.c. normujący kwestię oddziaływań na nieruchomości sąsiednie w postaci tzw. immisji pośrednich nie należy do przepisów mających znaczenie prawne dla stosowania zasady wolności budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że wskazując na art. 140 k.c. jako przepis, który należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu w aspekcie ustalenia, czy dany podmiot ma status strony postępowania administracyjnego, Sąd I instancji nie wskazuje w istocie jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej miałyby wynikać z tego przepisu. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przepis ten wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. Nie wprowadza natomiast ograniczeń w zagospodarowaniu innych nieruchomości, których właścicielami są inne osoby. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie odnosi się aprobująco do stanowiska wyrażanego w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 2759/14 (wyrok z 15 lipca 2016 r., omyłkowo wskazany przez Sąd I instancji jako wydany pod sygnaturą II OSK 2759/16), w którym przyjęto, że "nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 Pb rozumieć [...] wąsko", "obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych" oraz "postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pb)". Aprobata tego stanowiska, dopuszczającego badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym wskazane przez Sąd I instancji przepisy art. 140 i 144 k.c. nie mogą stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, a tym samym bez powiązania z normami prawa administracyjnego służyć ustaleniu stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na jego budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb. Pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych okazał się z tego względu usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile bowiem Sąd I instancji w jednym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafnie przyjął, że "podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.)", o tyle w ostatecznym rozrachunku nie stwierdził wadliwego wyznaczenia terenu w otoczeniu inwestycji ze względu na to, że nieruchomość A. B. znajduje się w otoczeniu tej inwestycji z uwagi na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co było przedmiotem ustaleń organu odwoławczego, jak i objęte zostało zarzutem skierowanej do Sądu I instancji skargi. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku dowodzą, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji opierało się wyłącznie na założeniu, że interes prawny skarżącej, według oceny Sądu, może być wywodzony z samoistnie stosowanego art. 144 w zw. z art. 140 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn podanych powyżej, stanowiska tego jednakże nie aprobuje. Druga podstawa kasacyjna, również dotycząca naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 pkt 20 Pb, jest wyrazem kontestacji przez skarżący kasacyjnie organ stanowiska Sądu I instancji, w świetle którego "Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy [...] brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie". Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu, że wadliwie on uznał, iż interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie potencjalnego naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że skutkiem wykluczenia możliwości przyjęcia, iż źródłem interesu prawnego A. B. w żądanym przez nią postępowaniu nadzwyczajnym mogą być wyłącznie przepisy art. 144 i art. 140 k.c. musi być równocześnie uznanie, że kwestia potencjalności spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie immisji (np. hałasu), bez wykazania potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego, została przez Sąd I instancji niewłaściwie oceniona jako dająca podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na błędną ocenę organu odwoławczego odnośnie do możliwości uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, podczas gdy podstawy ku temu nie było. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.