II OSK 2011/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1652/10 w sprawie ze skargi B.P. i K.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.P. na rzecz P.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.P. i K.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2007 r. zmieniającej decyzje Starosty Ż. z dnia [...] października 2002 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 1 położonej w miejscowości P. w zakresie objętym projektem budowlanym zamiennym dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu pod plac magazynowo-składowy materiałów budowlanych i opału na działce nr ewid. 1 i 2 położnej w miejscowości P. Decyzje te zostały wydane na rzecz P.M. a o ich stwierdzenie nieważności wystąpiła B.P. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2007 r., zmieniającej wcześniejsze decyzje tego organu zawierające pozwolenie na budowę wym. wyżej obiektu. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania B.P., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie pochodzi od osoby nie będącej stroną postępowania. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 685/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił czy odwołującej przysługuje przymiot strony. Sąd wyjaśnił, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w "zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Organ nie wyjaśnił zatem czy uciążliwości związane ze zmianą sposobu zagospodarowania działki mieszczą się w jej granicach, czy też obejmują swoim oddziaływaniem także nieruchomość odwołującej się. Bowiem stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wydał dwie, kolejne decyzje, które również zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 543/09) i z dnia 17 marca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 85/10). Powodem uchylenia tych decyzji było uznanie przez sąd, że nie zostało dotychczas wyjaśnione, czy żądająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę B.P. jest stroną postępowania. Kolejną zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Organ dokonał analizy obszaru oddziaływania obiektu należącego do P.M., biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania terenu, m.in. na podstawie znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 8 października 2007 r., z którego wynika, że poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnych norm. Ponadto wskazał, że z "[...]" wynika, iż przy prawidłowej eksploatacji placu składowego materiałów budowlanych i opału nie będzie powstawać emisja niezorganizowana, mająca istotny wpływ na tereny sąsiednie. Organ ustalił więc, że obiekty budowlane i sposób zagospodarowania działki 1, a tym bardziej działki 2, objętych decyzją Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2007 r., nie oddziaływują na nieruchomość skarżącej, która to nieruchomość z działkami tymi nie sąsiaduje. Zatem nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu i nie mogła ona wnieść odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.P. i K.P. zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący ponieśli, że organ nie odniósł się do kwestii uciążliwości związanej ze zmianą sposobu zagospodarowania działki (problem hałasu, zanieczyszczenia wody i powietrza), do kwestii utrudnienia w dojeździe skarżącej do jej nieruchomości oraz do okoliczność, że po działkach skarżących odbywa się dojazd do posesji inwestora. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 9 ustawy – Prawo budowlane przez uznanie, że nie jest ona stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zostały wydane już trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym żaden z nich nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem ustalenia prawne i wskazania co do dalszego postępowania organu w nich zawarte są wiążące także dla Sądu aktualnie rozpatrującego niniejszą sprawę. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy poczynił w sprawie dokładne ustalenia co do stanu faktycznego oraz przedstawił własne rozważania co do kwestii czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania uprawniający ją do wniesienia odwołania. Skoro więc organ zastosował się do wskazań Sądów i w wyniku rozpatrzenia sprawy uznał że skarżącej taki przymiot nie przysługuje, to słusznie umorzył postępowanie. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony oznaczałoby wzruszenie decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.P. i K.P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, to jest art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego pomimo wniesienia odwołania przez osobę będącą stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2007 r., art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez organ administracji prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2007 r., art. 28 ust, 2 w związku art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę Ż., a także art. 28 ust. 1 oraz art. 36a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor P.M. był uprawniony do wybudowania placu magazynowo-składowego materiałów budowlanych i opału, pomimo że na dzień rozpoczęcia robót nie została wydana w tym zakresie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1652/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną K.P. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – P.M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającą postępowanie odwoławcze podzielił stanowisko tego organu co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania. Kwestionując to stanowisko B.P. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie zarówno przepisu art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: pr.bud.), mimo że zastosowanie jednego z tych przepisów wyklucza możliwość zastosowania drugiego. Określenie, kto jest stroną postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę (a także w sprawach o stwierdzenie nieważności wydanego już pozwolenia) następuje nie na podstawie ogólnej normy procesowej z art. 28 k.p.a., lecz szczególnego przepisu art. 28 ust. 2 pr.bud. W sprawie nie mógł więc być naruszony przepis art. 28 k.p.a., który nie miał zastosowania przy określeniu stron tego postępowania. Nie zostały także naruszone przepisy art. 28 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 36a tej ustawy "poprzez uznanie, że inwestor P.M. był uprawniony do wybudowania placu magazynowo-składowego materiałów budowlanych i opału, pomimo że na dzień rozpoczęcia robót nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę". Podniesioną w treści tego zarzutu kwestią nie zajmował się ani organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniesioną na nią skargę. Ustalając, że odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną postępowania organ nie kontrolował merytorycznej treści pozwolenia na budowę ani decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji nie mogły być też naruszone przez Sąd przepisy regulujące podejmowanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zostały również naruszone w sprawie przepisy określające, kto jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia na budowę. Podstawowe znaczenia w tej kwestii mają przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Wynika z nich, iż stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a także – odpowiednio – w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji zawierających takie pozwolenie) są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 pr.bud. Ten ostatni przepis uznaje za obszar oddziaływania "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił, jako trafne, ustalenia z zaskarżonej decyzji, iż nieruchomość skarżącej, oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 3, 4, 5 i 6 nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji P.M. znajdującej się na działkach o numerach 1 i 2. Skarga kasacyjna nie podważa trafności tych ustaleń. Nieruchomości obu stron postępowania nie graniczą bowiem bezpośrednio ze sobą, są oddzielone ulicą i innymi nieruchomościami a ich wzajemne położenie, odległość i sposób zabudowy działek nr 5 i 6 nie ograniczają sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Należy przy tym zauważyć, iż przymiotu strony postępowania w rozpoznawanej sprawie nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 pr.bud. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, iż chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inna może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Skoro więc skarżąca nie wykazała, że w wyniku realizacji spornej inwestycji dojdzie do ograniczenia sposobu zagospodarowania jej działek a powoływała się wyłącznie na oddziaływania faktyczne inwestycji, których nie można utożsamiać z ograniczeniami prawnymi (w tej kwestii por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08, Lex nr 554936, i z dnia 10 stycznia 2011 r., II OSK 338/10, Lex nr 953066), to trafnie w sprawie uznano, że nie jest ona stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Wniesione odwołanie przez podmiot, który nie jest stroną uzasadnienia zaś umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 k.p.a.). Skoro więc wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to skarga ta podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.