II OSK 2240/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2541/14 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia ze zbioru PESEL danych osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 2541/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji " [...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia ze zbioru PESEL danych osobowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 2014r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Stowarzyszenie "[...]", wnioskiem z 24 kwietnia 2014 r. zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie ze zbioru PESEL numeru PESEL U. W. Uzasadniając potrzebę uzyskania danych skarżąca wskazała na konieczność złożenia w Sądzie wniosku o. nadanie klauzuli wykonalności nakazowi zapłaty z [...] grudnia 2013 r., wydanemu w sprawie o sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy dla W. w W. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia ze zbioru PESEL powyższych danych. Wskazał, że powodem negatywnego rozstrzygnięcia był brak spełnienia przesłanki ujętej w art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.), warunkującej możliwość udostępnienia danych, tj. brak wykazania interesu prawnego w uzyskaniu danych U. W. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy Stowarzyszeniu "[...]" (którego następcą prawnym jest: Fundacja "[...]" z siedzibą w W.) udostępnienia ze zbioru PESEL danych osobowych. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993). Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje dostęp do danych osobom, których dane są przetwarzane, a także innym podmiotom określonym w art. 44h ust. 1 i 2 cyt. ustawy, jeżeli spełniają one wymienione w tym przepisie warunki. Jeżeli chodzi o osoby indywidualne, dane ze zbioru PESEL są udostępniane, jeżeli osoby te wykażą interes prawny uzasadniający pozyskanie tychże danych (art. 44h ust. 2 pkt 1) lub wskażą (uwiarygodnią) interes faktyczny stojący za potrzebą zaznajomienia się z danymi ze zbioru PESEL. W tym ostatnim przypadku wymagane jest jednak uzyskanie zgody osób, których dane te dotyczą (art. 44h ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 44i ust. 5 ustawy, odmowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie danych ze zbioru PESEL następuje w drodze decyzji administracyjnej i wynika ze stwierdzenia, że udostępnienie to spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą, lub innych osób. O tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny decydują przepisy prawa materialnego. Istotne jest zatem, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zdaniem Sądu, wnioskodawca ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych osoby przeciwko której wytoczył powództwo przed sądem powszechnym, ale także kiedy zamierza z takim pozwem wystąpić (tak NSA w wyroku z 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 375/13, CBOSA). Skoro przesłanką udostępnienia danych osobowych jest wykazanie interesu prawnego, to uznać należy, że niezbędne jest przedłożenie przez wnioskodawcę dowodów świadczących o istnieniu interesu prawnego w udostępnieniu danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 180/10, CBOSA, stwierdził, że wykazanie interesu prawnego w żądaniu uzyskania danych osobowych ma polegać na wskazaniu okoliczności, które w świetle przepisów prawa materialnego kreują ten interes prawny. W sytuacji, gdy dany podmiot nie może realizować swoich uprawnień bez udziału osoby, której dane służyłyby jej odnalezieniu, można mówić o istnieniu okoliczności świadczących o istnieniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 95/08, CBOSA). Sąd przyjął pogląd, że interes prawny może być wywodzony również ze stosunków cywilnoprawnych. Stojąc na takim stanowisku należy stwierdzić, że strona skarżąca, domagając się udostępnienia danych winna była wykazać, z jakim powództwem cywilnym chce wystąpić i uwiarygodnić co najmniej stan faktyczny, który daje jej legitymację do jego wniesienia. W ocenie Sądu strona skarżąca wykazała interes prawny w uzyskaniu żądanych danych. Uruchomienie postępowania egzekucyjnego, dla którego potrzebne jest posiadanie danych dłużnika, służy bez wątpienia realizacji interesu prawnego wierzyciela opartego na przepisach prawa materialnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie egzekucyjne, jak wynika z zasady zawartej w art. 796 § 1 Kpc, wszczynane jest na wniosek, do którego należy dołączyć tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności (art. 776 Kpc). Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej, praktyką jest podawanie w tytule egzekucyjnym nr PESEL dłużnika będącego osobą fizyczną, co wynika m.in. z faktu, iż żądają tego sądy powszechne. Pominięcie znaczenia tej praktyki mogłoby spowodować brak realizacji prawa wierzyciela, niwecząc prawnie zagwarantowaną możliwość odzyskania długu, co - biorąc pod uwagę wskazanie przez skarżącą przepisu prawa, który zidentyfikowanie dłużnika traktuje jako konieczną przesłankę poprawności tytułu egzekucyjnego - przemawia za uznaniem, że po stronie skarżącej istnieje interes prawny. Sąd nie uwzględnił argumentu organu, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w żądaniu nr PESEL, gdyż dane te mogą okazać się przydatne na etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, do którego niezbędne jest dysponowanie tytułem wykonawczym, jak również okoliczności, iż z art. 126 Kpc, który wskazuje co powinien zawierać wniosek kierowany do Sądu, nie wynika obowiązek podania nr PESEL. Powoływane wcześniej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 5 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności nie wskazuje bowiem sądu jako podmiotu, który jest zobowiązany do wystąpienia o przedmiotowe dane, a wnioski wynikające z wykładni autentycznej tego aktu, na którą powołuje się organ w rozpatrywanej sprawie, jak również argumentacja związana z nowelizacją tego rozporządzenia, nie przeważa nad potrzebą realizacji prawa wierzyciela. Skarżąca jest bowiem w sytuacji, podmiotu który nie może realizować swoich uprawnień bez udziału osoby, której dane służyłyby jej odnalezieniu. Wykładnia celowościowa, mająca swoje podstawy w realizacji prawa wierzyciela przesądza na rzecz racji skarżącej. Tym samym Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organów, skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w zakresie udostępnienia mu nr PESEL dłużnika, zgodnie z art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych. Ze względu na powyższe oraz mając na uwadze konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy, zgodnie z wytycznymi Sądu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 2014r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz.993 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że udokumentowanie istnienia wierzytelności jest równoznaczne z wykazaniem interesu prawnego do uzyskania wszystkich danych dłużnika, podczas gdy udostepnieniu powinny podlegać tylko te informacje dotyczące poszukiwanej, które są niezbędne do realizacji celu, wskazanego w uzasadnieniu wniosku; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: a) błędną wykładnię art. 776 k.p.c. w zw. z art. 781 k.p.c. i 782 § 1 k.p.c. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności ( Dz. U. z 2014r. , poz. 1092), co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, że przepisy o treści tytułu wykonawczego i klauzuli wykonalności adresowane są do wierzyciela oraz że sąd klauzulowy odmówił nadania tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności, jeżeli wierzyciel nie wskaże we wniosku o nadanie nakazowi zapłaty klauzuli wykonalności numeru PESEL dłużnika, podczas gdy adresatem norm wynikających z ww. przepisów jest sąd klauzulowy, który z urzędu winien ustalić numer PESEL dłużnika, b) nie uwzględnienie treści art. 2081 k.p.c. , który nakłada obowiązek ustalenia numeru PESEL pozwanego będącego osobą fizyczną, c) brak zastosowania art. 51 ust. 2 Konstytucji, co doprowadziło Sąd I instancji do nakazu udostępnienia ze zbioru PESEL danych osobowych nieadekwatnych do sytuacji prawnej Wnioskodawcy. Na tych podstawach wnosił o; 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja " [...] " wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 44 h ust. 2 pkt. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tj. Dz. U. 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Przy wykładni art. 44 h ust.2 pkt. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych podstawową wartością jest konstytucyjna ochrona informacji dotyczących osoby, której one dotyczą. Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek takiego stosowania przepisu prawa art. 44 h ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który nie przekroczy konstytucyjnej ochrony informacji dotyczącej osoby objętej żądaniem. W tym zakresie należy dokonać takiej wykładni interesu prawnego osoby żądającej danych ze zbioru danych PESEL . Artykuł 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że dane ze zbioru PESEL są udostępniane osobom i jednostkom – jeżeli wykażą w tym interes prawny. Jednostka ma interes prawny, jeżeli na podstawie obowiązujących przepisów prawa ubiega się o konkretyzację uprawnienia lub wobec jednostki organ administracji publicznej podejmuje władczą ingerencję ograniczenia ( cofnięcia) uprawnienia lub nałożenia obowiązku publicznoprawnego. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego odnosi się do władczej ingerencji w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego, głównie materialnego prawa administracyjnego. Jednostka ma interes prawny w indywidulanej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym. Artykuł 44 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wprowadzając przesłankę interesu prawnego żądającego udostępnienia danych ze zbioru danych PESEL, nie określa aspektu przedmiotowego, który daje podstawy do wyznaczenia granic przedmiotowych interesu prawnego. Przy wykładni interesu prawnego jako przesłanki materialnoprawnej żądania udostępnienia danych nie można wyznaczyć wąskich ram związanych z autorytatywną konkretyzacją normy materialnego prawa administracyjnego poprzez przyznanie ( cofnięcie) uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia obowiązkiem materialnoprawnym. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego, na podstawie art. 44 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych, nie wyczerpuje tej wartości prawnej, a wymaga ujęcia szerszego obejmującego możliwość prawną podjęcia obrony prawnej na szeroko pojętej drodze prawa do procesu. Nie oznacza to jednak, że w sposób różny od przyjętego w art. 28 Kodeku postępowania administracyjnego należy ustalić cechy przesądzające o przyznaniu jednostce interesu prawnego. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się , że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidulany, konkretny, a także aktualny. Artykuł 44 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi o wykazaniu przez osobę lub jednostkę organizacyjną interesu prawnego. Nałożenie na osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązku wykazania oznacza, że żądający dla skuteczności złożonego żądania udostępnienia informacji ze zbioru PESEL musi udowodnić w sposób sprawdzalny przez fakty, własny interes prawny. Oznacza to, że nie jest dostatecznym udowodnieniem interesu prawnego samo przytoczenie przepisu prawa, na podstawie , którego podmiot żądający zamierza podjąć ochronę na drodze postępowania egzekucyjnego. Ujawnienie danych osobowych ze zbioru PESEL daje szeroki dostęp do informacji dotyczącej osoby objętej tym żądaniem. Wymaga zatem szczegółowej wykładni w oparciu o system obowiązujących rozwiązań prawnych i to zarówno przyjętych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych a także w innych ustawach regulujących dostęp do informacji otwierający możliwość prawną obrony jednostki żądającej udostepnienia danych ze zbioru PESEL. Zgodnie z art. 44 h ust. 1 ustawy o ewidencji ludności "Dane ze zbiorów meldunkowych, zbiory PESEL (...) udostępnienia się , o ile są one niezbędne do realizacji ustawowych zadań, następującym podmiotom: organom administracji publicznej, sądom i prokuraturze(...)".:. Należy też uwzględnić regulację przyjętą w ustawie z 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ( tj. Dz. U. z 2017r. poz. 570), które w art. 14 ust. 1 pkt 3 normuje obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego zbiory PESEL do udostępniania sądom informacji z tego rejestru drogą elektroniczną. Zasadnie wskazano na regulacje art. 2081 k.p.c., który stanowi " Sąd z urzędu ustala numer PESEL pozwanego będącego osobą fizyczną, jeżeli jest obowiązany do jego posiadania lub posiada go nie mając takiego obowiązku, lub numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer w innym właściwym rejestrze, ewidencji lub NIP pozwanego niebędącego osobą fizyczną, który nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest on obowiązany do jego posiadania". W sprawie nie została spełniona przesłanka wykazania interesu prawnego, skoro uzyskanie danych PESEL nie stanowi podstawy do zamknięcia obrony na drodze postępowania egzekucyjnego. Dostęp do informacji organów państwa w przyjętym systemie teleinformatycznym dotyczący osób prywatnych, zapewniając możliwość prawną otwarcia drogi postępowania wyłącza udzielanie podmiotom prywatnym w tym zakresie udostępniania danych podlegających konstytucyjnej ochronie. W tym stanie rzeczy, skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.