II OSK 891/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 12/06 w sprawie ze skargi M. i K. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 12/06 oddalił skargę M. i K. Pokrop na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i S. S. pozwolenia na budowę polegająca na dokończeniu realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. 2 położonej przy ul. R. w G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i M. P. podnosząc zarzut, iż zatwierdzonym projektem zezwolono na rozbudowę uprzednio zalegalizowanego budynku gospodarczego, którego przeznaczenia zostało zmienione na budynek mieszkalny. Budynek jest usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Roboty budowlane, którego dotyczy pozwolenia na budowę dotyczą prac wyłącznie wewnątrz budynku i prace te w żaden sposób nie wpływają na sytuację skarżących. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w obrębie działki należącej do inwestorów. Tym samym odwołujący się nie mają przymiotu strony w sprawie. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia odległości od granicy działki związane z prowadzeniem prac na podstawie innych rozstrzygnięć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą decyzję M., i K. P. podnieśli zarzut naruszenia art.136 kpa poprzez zaniechanie postępowania dowodowego w celu poczynienia ustaleń faktycznych co do okoliczności świadczących, że mają interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Nadto podnieśli zarzut naruszenia art.7, 8, 10 kpa przez ich niezastosowanie, gdyż od kilku lat trwa konflikt i wszystkie decyzje wydane na rzecz inwestorów zostały uchylone przez sądy administracyjne jako niezgodne z prawem. W tych postępowaniach byli uznani za stronę postępowania dlatego, że rozbudowa była prowadzona sprzecznie z prawem budowlanym. Zdaniem skarżących inwestycja niekorzystnie oddziałuje na ich nieruchomość bowiem inwestor wbudował do kominów rury azbestowe, których stosowanie w budownictwie jest zabronione. Zatwierdzony decyzją Nr [...] projekt budowlany legalizuje istnienie dokonanej samowolnie przebudowy i nadbudowy budynku bezpośrednio przylegającej do granicy działki. Skarżący podnieśli, że decyzja winna się odnieść do wyroku sądu administracyjnego sygn. akt 7/IV/SA 1722/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane zostały wskazane strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Stronami tego postępowania są między innymi właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu odwoławczego, iż rodzaj robót budowlanych na które udzielono pozwolenia w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżących , a zatem nie mają oni interesu prawnego by uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tych robót. Nie mogą więc być stroną w takim postępowaniu. Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Materiał dowodowy w postaci projektu znajduje się w aktach sprawy. To zakres robót objętych projektem określa, czy skarżący mogą być stroną postępowania. To czy dany podmiot może być stroną postępowania ustalane jest dla danej konkretnej sprawy. Dlatego okoliczność, że w innych postępowaniach skarżący byli uznani za stronę postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 1722/03 nie mają zdaniem Sądu znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko art. 28 kpa dla określenia, czy dany podmiot może być stroną postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 kpa, gdyż w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę istnieje przepis szczególny określający, kto może być stroną postępowania. Za niezasadne Sąd uznał stwierdzenie, że pozwolenie na budowę stanowi legalizację samowoli budowlanej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej przez wydanie pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest szczegółowo uregulowana w wymienionej ustawie i jest ona dokonywana w odrębnym postępowaniu i przez specjalnie powołane do tego organy nadzoru budowlanego. Kwestie usytuowania budynku i jego odległości od granicy zostały rozstrzygnięte w innych postępowaniach. Odległości ściany budynku od granicy mogą być kwestionowane poprzez zaskarżenie decyzji , która rozstrzyga o lokalizacji takiej ściany. Pozwolenie na budowę nie rozstrzyga o usytuowaniu ściany budynku W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i K. P. zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 28 ust.1 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym to przepisie ustawodawca przesądził, że roboty budowlane można rozpocząć i prowadzić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które dotyczy całego obiektu, a w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest prawomocnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę całego obiektu, a zatem prawnie niedopuszczalnym jest wydanie pozwolenia na roboty wykończeniowe, bowiem nie można wykańczać obiektu w majestacie prawa, jeżeli cały obiekt został wzniesiony bez prawomocnego pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż decyzją z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Burmistrza G. z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej B. i S. S. na rozbudowę budynku i przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, co było kontrolowane przez WSA w Warszawie w sprawach sygn. akt 7/IV SA 1722/03 i VII SA/Wa 322/05, - art.28 ust. 2 Prawa Budowlanego przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja zezwalająca na częściowe wykonanie robót wykończeniowych nie jest merytorycznie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę, chociaż ta ze swej istoty dotyczy całości obiektu, a więc i robót wykończeniowych i dlatego też przymiot strony winien przysługiwać skarżącym, - art. 84 a ust.1 Prawa Budowlanego, który stanowi, iż kontrola przestrzegania stosowania prawa budowlanego obejmuje między innymi kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie można dokonać w niniejszej sprawie, skoro decyzja o pozwoleniu została wyeliminowana z obrotu prawnego, - art. 5 ust. 1 pkt 1a, 8,9, Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 50 § 1, 135 w zw. z art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, chociaż istotnie naruszone zostały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji państwowej, a w szczególności: - art. 136 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego odnośnie ustalenia okoliczności faktycznych, na które powołała się strona skarżąca, które świadczą o jej interesie prawnym w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa, - art. 7,8,10 kpa przez ich niezastosowanie, jeżeli zważy się, iż między stronami trwa konflikt od kilku lat i w tym zakresie wszystkie decyzje wydane na korzyść inwestorów zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako niezgodne z prawem, a miejscowe władze budowlane nadal pozwalają na kontynuowanie prac budowlanych, - art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 28 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że przedmiotowa rozbudowa, a tym samym i roboty wykończeniowe, niekorzystnie oddziaływuje na nieruchomość skarżących, co oznacza że są oni stroną tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma procesowego oraz zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji, a uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego, przy czym w przypadku wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej - naruszenia prawa procesowego - uzasadnienie powinno zawierać opisanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie decyzji Starosty G. z dnia [...] maja 2005 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano B. i S. J. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 2 obręb 60 w G. przy ul. R. Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 84 a ust. 1 i art. 5 ust.1 pkt 1a, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) bowiem przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja o pozwoleniu na budowę i wskazane przepisy nie były podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie lex specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że ten przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostało znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego wskazując, po pierwsze kategorię podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona postępowania, możliwe jest na podstawie przepisów techniczno-budowlanych zawierających regulacje odnoszące się do innych obiektów budowlanych i granic nieruchomości. Przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bez względu na zakres prac objętych pozwoleniem na budowę, pozwolenie na budowę dotyczy dokończenia budowy budynku. Budowa budynku to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Z tych względów za niezasadne należy uznać stwierdzenie Sadu I instancji, że rodzaj robót budowlanych , na który udzielono pozwolenia na budowę w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżących, a zatem należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla ustalenia czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę niezbędnym było ustalenie odległości całego realizowanego obiektu budowlanego od nieruchomości sąsiedniej, której właścicielami są skarżący. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. bowiem skarga M. i K. P. została przez Sąd I instancji merytorycznie rozpoznana. Odnośnie naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący nie wskazali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miało by polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd oraz nie wykazali aby uchybienie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Wymieniony w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość stwierdzenia przez Sąd I instancji wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odnosi się on do spraw, w których Sad I instancji dokonując kontroli decyzji wydanych w trybie zwykłym, stwierdza istnienie warunków z art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 156 § 1 k.p.a. lecz z powodu wystąpienia negatywnych przesłanek (upływ czasu - art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a - lub z uwagi na powstanie w wyniku wydania decyzji nieodwracalnych skutków prawnych - art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.) nie może uchylić decyzji lub stwierdzić jej nieważność i ogranicza się do wydania orzeczenia o niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Z tych powodów na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.