VII SA/Wa 213/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. i J. S. - uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia na wniosek pp. S. nieważności decyzji Starosty W.z dnia [...]września 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego z szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...], przy ul. Ś., gm. O. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył art. 16 § 1 k.p.a. i wskazał, że jednym ze sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest możliwe jeśli spełnione są m.in. przesłanki podmiotowe. Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Następnie zacytował art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego podkreślając, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa dającymi podstawę do żądania podjęcia czynności przez organ administracji. Organ wskazał, że podstawą ustalenia w tej sprawie, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony jest relacja art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, opierając się na orzecznictwie, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wg stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Ponadto organ zaznaczył, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Natomiast organ winien podjąć czynności kontrolne, a gdy stwierdzi, że wniosek złożył podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od argumentów wniosku, czy decyzja jest wolna od wad z art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycję zaprojektowano na działce nr ew. 14/6. Wnioskodawcy prawo do kwestionowania ww. decyzji opierają na fakcie, że ww. działka obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na prawie korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż granicy działki nr [...]do szosy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wskazują, że są właścicielami działki nr ew. [...] powstałej po podziale działki nr ew. [...], zatem przysługuje im służebność przejścia i przejazdu przez działkę inwestycyjną. Skarżący złożyli dokumenty wskazujące, że są właścicielami działek nr ew. [...]i [...] oraz dokumenty potwierdzające ww. służebność. Zdaniem organu obciążenie działki inwestora służebnością nie daje podstaw do przyznania właścicielom działki władnącej - w świetle art. 28 ust. 2 - legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Działki nr ew. [...],[...] nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż nie wprowadzi ona żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nie ogranicza dostępu do: drogi publicznej, mediów, światła słonecznego i nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania przez osoby uprawnione. Organ zauważył, że działek skarżących nie uwidoczniono w projekcie zagospodarowania terenu, a analiza map z akt oraz map z portalu geoportal.gov.pl wskazuje, że działka inwestora nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami skarżących. Działkę nr ew. [...] oddzielają działki nr ew. [...],[...] i [...], zaś działkę [...] oddzielają działki nr ew. [...] oraz [...]. Ponadto, inwestycja dot. budynku biurowo magazynowego o wys. 8,78 m. Tym samym, zdaniem organu, wnioskodawcy nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania, a zatem nie są stronami niniejszego postępowania. Na marginesie organ dodał, że porównanie aktualnych map miejscowości B. z [...]z "Planem gruntów [...] w pow. W., gm. B." z 1948 r., znajdującym się w aktach GINB znak: [...]; znanym organowi z urzędu - wskazuje, że działkę nr [...] podzielono na działki nr ew. [...] i [...] oraz, że na dawnej działce nr [...] (obciążonej ww. służebnością) znajdują się obecnie działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...] oraz [...], [...],[...] i [...] oraz działka nr ew. [...] biegnąca wzdłuż zachodniej granicy działek [...],[...] i [...] oraz [...] (tj. wzdłuż pasa gruntu objętego służebnością przechodu i przejazdu przez dawną działkę nr [...]). Powyższe wskazywałoby, że w/w służebność nie przeszła na działkę inwestycyjną nr ew. [...]. Potwierdza to (w części dot. działki inwestycyjnej) znajdująca się w aktach Starosty W. mapa podziałowa działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...] i [...], z której wynika, że wzdłuż zachodniej granicy tych działek obecnie biegnie pas drogi stanowiący działkę nr ew. [...]o przeznaczeniu drogowym. Z uwagi na powyższe należało zatem uchylić ww. decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Organ dodał, że z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zarzuty merytoryczne pozostawały bez wpływu na jego treść. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli T. i J. S. zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez ich błędną interpretację; - art. 6 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne decyzji; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie zarzutów odwołania i podważenie zaufania obywateli do działania organów Państwa; - art. 290 § 2 kc poprzez błędnie, aprioryczne przyjęcie, iż w wyniku podziału działki obciążonej służebność nie przechodzi na nieruchomości powstałe w wyniku podziału. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że wydano ją niezgodnie z przepisami postępowania i aktualnym orzecznictwem, a także z naruszeniem prawa materialnego, przez co naruszono słuszny interes skarżących. Wskazali, że analizując mapy miejscowości B. i "Plan gruntów [...] w pow. W., Gm. B." z 1948 r. organ wyciągnął nielogiczny wniosek, jakoby podział działki nr [...]na działki mniejsze (w tym działkę [...], z której wydzielono działkę [...]) spowodował, że służebność przysługująca działce nr [...] (w tym działce [...] skarżących) nie przeszła na działkę nr ew. [...]. Stwierdzenie to podważa zasadność wpisu służebności drogowej i zmierza do faktycznego uwolnienia dz. nr [...] od służebności i pozostaje w sprzeczności z art. 290 § 2 kc., zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. Zdaniem skarżących organ pominął art. 28 k.p.a. uznając, że w tej sprawie stroną może być wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, ale stwierdził jednocześnie, że obciążenie działki inwestycyjnej służebnością nie daje podstaw do przyznania - w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - legitymacji do udziału w postępowania w charakterze strony właściciela działki władnącej. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Ponownie przytoczyli zapis o obciążeniu działki nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym i wskazali, że po jej podziale obciążone są również działki utworzone. Według skarżących krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz stanowiący lex specjalis w odniesieniu do niego, art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Inne podmioty wywodzić mogą zaś swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt ustawy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich najczęściej obejmuje interesy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora i powinna uwzględniać istniejący stan prawny na działce, w tym służebności (wyrok WSA z dnia 26 października 2007 r. VII SA/Wa 479/06). Strony podniosły, powołując orzecznictwo, że w postępowaniu nieważnościowym stroną mogą być nie tylko podmioty postępowania zwykłego, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Nie ma więc wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację poprzez pozbawienie prawa do korzystania ze służebności, a tym samym dostępu do drogi publicznej. Organ wprawdzie zdefiniował interes prawny powołując orzecznictwo, ale je zignorował. Wziął pod uwagę jedynie przepisy Prawa budowlanego w oderwaniu od przepisu generalnego art. 28 k.p.a. Skarżący ponownie przytoczyli art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy i piśmiennictwo wskazując, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej powinien być uwzględniony przy wydaniu pozwolenie na budowę np służebność drogi koniecznej. Organ może zażądać by budynek był usytuowany tak, aby nie naruszał możliwości korzystania z drogi koniecznej. Brak możliwości wykonywania służebności sprawia, że inwestycja wprost oddziałuje na nieruchomość skarżących, skarżący mają zatem osobisty, własny, indywidualny interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. Niezależnie organ wydający decyzję pominął, że działka o nr ew. [...] została wydzielona z tej samej nr [...], co działka o nr ew. [...] należąca do skarżących. Oznacza to, że w przeszłości obie te działki stanowiły część działki o nr [...]. Nie ma zatem wątpliwości, że każdorazowemu właściciele działki utworzonej w wyniku podziału działki większej przysługiwać będzie interes prawny w postępowaniu dotyczącym działek powstałych w wyniku podziału. Działka o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania działki o nr ew. [...], gdyż poprzednio składały się one na jedną działkę. Warunki wymienione zarówno w art. 28 kpa jak i art. 28 § 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 zostały spełnione. Na koniec skarżący przedstawili obszerną argumentację odnośnie uchybień organu w związku z brakiem merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżoną decyzję wydano bowiem z naruszeniem 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia na wniosek pp. S. nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]września 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji przyjmując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji z [...] września 2009r. Trafne były - co do zasady - i zgodne z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem uwagi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego spowoduje wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża jedynie, ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd - podzielany przez skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - że przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007r. sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. oraz wyrok NSA w W-wie z dnia 13 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720 i "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007r., s. 332). Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza zatem, iż art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, będą zatem inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., II OSK 2229/1, LEX nr 1138114). W związku z powyższym wyjaśnić również trzeba, za ugruntowanym w orzecznictwie poglądem że pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że skarżący tak we wniosku jak i skardze wskazywali, że wydanie decyzji pozwalającej na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację prawną poprzez pozbawienie - w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - prawa do korzystania z przysługującej im służebności (a tym samym dostępu do drogi publicznej) wynikającej z wpisu dokonanego postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...]z dnia [...]października 1964r. -[...], [...], ujawnionym w dziale [...]. Zgodnie z treścią wpisu działka nr [...] (po podziale której powstała m.in. działka [...]) obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci prawa korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż jej zachodniej granicy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (po podziale której powstała min. działka [...]stanowiąca własność skarżących). W świetle przedstawionej argumentacji, nie można było podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, skoro istnienie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżący wywodzili z treści przepisu art. 285 § 1 k.c. wskazując, że sporna nieruchomość pozbawi ich prawa korzystania z w.w. służebności. Zaznaczyć w tym miejscu należy - choć rozważania w tej kwestii organ przedstawił jedynie na marginesie - że stosownie do art. 290 § 2 k.c. bez względu na to, czy przedmiotem podziału jest nieruchomość władnąca, czy obciążona, służebność gruntowa nie wygasa wskutek podziału, lecz obciąża wszystkie, nowo powstałe w wyniku takiego podziału, nieruchomości. Ustawodawca bowiem przyjął zasadę kontynuacji istniejących służebności, z uwzględnieniem wielości nieruchomości powstałych w wyniku podziału (por. E. Gniewek (w:) System Prawa Prywatnego, t. 4, 2007, s. 468). Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Całkowicie chybiony był natomiast zarzut skargi co do braku odniesienia się do zarzutów merytorycznych odwołania, a w konsekwencji naruszenia art. 6, 7 i 77 k.p.a., skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał skarżących za podmioty uprawnione do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.