I OSK 168/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 728/21 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 marca 2021 r., nr SKO-NP-4115-375/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. Uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta G. znak BWR.8252.36.2020 z dnia 3 grudnia 2020 r. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz B. C. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 marca 2021 r., nr SKO-NP-4115-375/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 12 listopada 2020 r. B. C. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. C. (dalej jako: skarżący). W piśmie z 20 listopada 2020 r., skarżący oświadczył, że podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 3 grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta G. odmówił wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że niepełnosprawność E. C. nie powstała nie później niż przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyżej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."). Organ I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiła także negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., tj. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., zmienioną decyzją z dnia 5 listopada 201 8 r. w związku z opieką nad E. C., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznano zasiłek dla opiekuna bezterminowo od 1 lipca 2013 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z 29 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO wskazało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., odmawiając na tej podstawie przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, z punktu widzenia art. 17 ust. 1 b u.ś.r., skarżący spełniał przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. C. Niezależnie od powyższego, SKO w stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak było związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością opieki nad osobą wymagająca opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazany zakres czynności opiekuńczych B. C. względem ojca E. C. nie miał charakteru tego rodzaju ażeby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Kolegium wskazało, iż E. C., tj. osoba wymagająca opieki ze względu na liczne schorzenia, podeszły wiek i niepełnosprawność wymaga opieki i pomocy osób drugich. Z kolei do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez B. C. należy pomoc ojcu w czynnościach higienicznych, tj. myciu, kąpieli. Niewątpliwie zaś podkreślenia wymaga, iż takie czynności jak: sprzątanie, pranie, przywożenie czy przygotowanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich zawożenie na nie, wykupywanie lekarstw - czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującego. Ponadto Kolegium zauważyło, że są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. A zatem, wskazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującego nad niepełnosprawnym ojcem jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast z treści przytoczonego wyżej art. 17 ww. ustawy obligatoryjną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności niepozwalającej na kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można było przyjąć, że skarżący stale i nieprzerwanie sprawował osobistą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, tym bardziej, że nie mieszka wraz z ojcem (zamieszkuje w G., ul. Wł. [...], natomiast jego ojciec - E. C. zamieszkuje w miejscowości B. [...] L.). Co ważne - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, E. C. pomimo swojej niepełnosprawności jest w stanie - choćby w ograniczonym zakresie samodzielnie się poruszać, spożywać posiłki i korzystać z toalety, a więc nie jest osobą obłożnie chorą (leżącą i pampersowaną). Jak ustalono w wywiadzie środowiskowym skarżący w każdej chwili jest dostępny pod telefonem, zatem osoba wymagająca opieki pozostaje także sama w domu co świadczy o tym, iż nie wymaga stałego dozoru ze strony opiekuna. Tym samym na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż odwołujący stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a to oznacza, iż nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która jak już wcześniej wspomniano ma być trwała. Na powyższą decyzję B. C., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący pierwotnie miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Następnie zostało ono zamienione na zasiłek dla opiekuna. Obecnie skarżący chciał z kolei wymienić zasiłek dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. Jest to związane z różnicą w kwocie wypłacanego zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji przyjął, że obecnie obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej od 14 kwietnia 2020r., a więc w tej, która uwzględniały organy obu instancji w niniejszej sprawie, nakazuje jednak bardziej dokładne badanie przesłanek materialnych w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wynika to z samego brzmienia przepisów, ale z rozwoju ich interpretacji na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do domagania się istnienia związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym. Należy więc stwierdzić, że nie mamy do czynienia z automatycznym przejściem opiekuna z otrzymywanego zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. Organy administracyjne powinny bowiem dokładnie zbadać stan faktyczny i stwierdzić, czy skarżący pomimo opieki nad swoim ojcem, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, mógłby podjąć pracę, nawet w niepełnym wymiarze, czy też zakres tej opieki nie pozwala na to. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie jedynie z pism skarżącego wynika, że jego ojciec musi mieć wstrzykiwaną insulinę, ma postępujące objawy demencji, wymaga dozoru ponieważ podejmuje czynności nieracjonalne, traci orientację, jest zagubiony, nie wie co robić. Nie zostały na te okoliczności przedstawione żadne zaświadczenia lekarskie. Z kolei z orzeczenia o niepełnosprawności wynikają jedynie choroby określone symbolem 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia. Co więcej nie jest do końca jasne w jaki sposób skarżący ma sprawować opiekę nad swoim ojcem na odległość, która wcale nie jest nieznaczna (ok. 15 km.). Skoro ojciec skarżącego faktycznie miałby postępujące obawy demencji i wymagał ciągłego dozoru, to powinien przebywać razem ze skarżącym. Opieka nad taką osoba nie jest możliwa bowiem na odległość. Wymienione w wywiadzie środowiskowym czynności takie jak codzienne przyjeżdżanie do ojca, przywożenie obiadów, gotowanie na miejscu, sprzątanie, pranie, pomaganie przy kąpieli i myciu, umawianie wizyt lekarskich, kupowanie leków, dowożenie do lekarza, nie są czynnościami, które uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia, choćby na ½ etatu. Nawet wstrzykiwanie insuliny nie wymaga sprawowania stałej lub długotrwałej opieki. Są to wszystko bowiem zwykłe czynności dnia codziennego, do których zobligowane są osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Co więcej niewątpliwie ta opieka byłaby ułatwiona, gdyby skarżący mieszkał wraz ze swoim ojcem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez dokonanie przez WSA w Krakowie błędnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w wyniku nieuznania, że organy administracji nienależycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także naruszyły zasadę swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wskutek uznania, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnującego polegająca na sprawowaniu stałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawie stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r., zgodnie z którego ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach bezpiecznych i odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Spełnienie powyższej przesłanki musi być postrzegane kompleksowo przez pryzmat stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb. Z przeprowadzonego 22 października 2020 r. wywiadu środowiskowego wynika jakie czynności opiekuńcze wykonuje skarżący w związku z opieką nad ojcem, tj. codziennie przywozi obiady, gotuje na miejscu, sprząta, pierze, pomaga przy kąpieli i myciu, umawia wizyty lekarskie, kupuje leki, wozi do lekarza. Treść tego wywiadu wskazuje także na warunkującą zakres tych czynności kondycję zdrowotną ojca skarżącego, który w dacie przeprowadzania wywiadu miał 82 lata i z powodu licznych schorzeń wymaga opieki, porusza się o lasce, a stan jego zdrowia sukcesywnie się pogarsza. Z okoliczności sprawy nie wynika aby jakiekolwiek potrzeby niepełnosprawnego nie były zaspokojone przez jego syna. Ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego wyraźnie wskazują, że skarżący, zakresem i charakterem swoich działań, daje ojcu wymagane wsparcie, zaspokaja jego potrzeby, których z uwagi także na podeszły wiek i niedołężność (poruszanie się o lasce), jego ojciec nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić. Skoro wykonywane przez skarżącego czynności dotyczą większości zasadniczych i podstawowych przejawów funkcjonowania (pomoc przy myciu, sprzątaniu, przyrządzaniu posiłków, podawaniu leków, dowożeniu na wizyty lekarskie), zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna. Przeciwny wniosek podważałby zresztą sens zapisów orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z 16 grudnia 2004 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wg którego ojciec skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co zdaje się mimowolnie i w sposób nieuprawniony kwestionować zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji. Nie zostało też należycie uwzględnione i przeanalizowane, że skarżący otrzymuje zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem przyznany bezterminowo od 1 sierpnia 2013 r. decyzją Burmistrza Miasta G. z 21 października 2014 r., którego uzyskanie również uwarunkowane było istnieniem związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślenia wymaga, że organy przez blisko 8 lat nie kwestionowały istnienia tego związku przyczynowego, a uczynił to obecnie organ odwoławczy, w ogóle nie rozważając czym różni się zakres opieki sprawowanej poprzednio i obecnie, tzn. czy uległ zmianie w ten sposób, że skarżący uzyskał możliwość zarobkowania choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zaś nie zakwestionowano zmian w zakresie rozmiaru opieki, to nie dość wszechstronnie rozważone zostały przesłanki przyznania świadczenia. W takiej sytuacji, rozbieżna ocena prawna sytuacji skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do postępowania o zasiłek dla opiekuna, przy zbieżnych przesłankach ich przyznania i żądania skarżącego przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że ojciec skarżącego w dacie przyznania zasiłku dla opiekuna miał 75 lat, obecnie ma 83 lata. Jak wskazuje doświadczenie życiowe, świadczy to raczej o konieczności zwiększenia a nie zmniejszenia zakresu faktycznie sprawowanej opieki, zwłaszcza przy orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe wskazuje, że kwestionując zakres sprawowanej opieki przez skarżącego, a w konsekwencji związek przyczynowy między opieką a nieodejmowaniem zatrudnienia, Kolegium, w istocie nie rozważyło wszystkich okoliczności, które powinny zostać przeanalizowane przed sformułowaniem tezy o występowaniu bądź niewystępowaniu związku przyczynowego. Dokonana przez Kolegium ocena materiału dowodowego nie znajduje koniecznego dla wywodzonych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy, co prowadzi do stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., a w konsekwencji także art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie sprawy za trafne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uchylenie decyzji organu I instancji determinowało uznanie, że w obecnym stanie prawnym nie jest przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ani wiek, w jakim powstała niepełnosprawność dorosłego podopiecznego (z uwagi na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13), ani okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna (z uwagi na możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego na zasadzie art. 27 ust. 5 u.ś.r.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.