II SA/Po 312/20

Dnia 22 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę R. K. powiadomił telefonicznie Wójta Gminy [...] (zwanego dalej Wójtem) iż podczas budowy drogi publicznej - [...] w [...] Gmina [...] nie dopełniła ustawowego obowiązku przewidzianego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 poz. 470, z późn. zm. zwaną dalej u.d.p.), dotyczącego wydania decyzji oraz budowy zjazdu do nieruchomości R. K. tj. działki nr [...] w [...] przy [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Wójt, ustosunkowując się do ww. zarzutu niewydania decyzji wskazał, że Gmina [...] jako zarządca drogi nie miała obowiązku, a co więcej nie mogła, z mocy obowiązujących przepisów, wybudować zjazdu do nieruchomości skarżącego, z uwagi na brak decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu i jego budowę, brak istniejącego zjazdu, niezabudowanej posesji, braku wniosku właściciela nieruchomości o lokalizację zjazdu. Nadto poinformował R. K., że inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. R. K. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wójta oraz wniósł o "usunięcie uchybienia administracyjno – prawnego" i wybudowanie zjazdu na koszt gminy [...]. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Wójt podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] listopada 2019 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. R. K. wniósł odwołanie od pism Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania, powołując się na art. 1 ust. 1 - ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570 ze zm.), art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. zwanej dalej Kpa) Kolegium wyjaśniło, że pisma będące przedmiotem zaskarżenia nie są decyzjami administracyjnymi, od których przysługiwałoby odwołanie. Kolegium wyjaśniło, że pismo z dnia [...] listopada 2019 r. nie zawiera oznaczenia numeru sprawy (znaku), oznaczenia podstawy prawnej jego wydania, pouczenia o możliwości i sposobie odwołania, uzasadnienia faktycznego, oznaczenia stron. Natomiast pismo z dnia (nie wskazano daty – przyp. Sądu) nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego i faktycznego, oznaczenia stron, pouczenia o możliwości odwołania. Wobec powyższych braków Kolegium stwierdziło, że nie może rozpatrzyć odwołania z dnia [...] stycznia 2020 r. wniesionego na pisma Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. i na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło jego niedopuszczalność. R. K. wniósł skargę na ww. postanowienie Kolegium (k. 2 – 3). Skarżący wskazał, iż Gmina [...] jako zarządca drogi, nie dopełniła ustawowego obowiązku dotyczącego wydania decyzji i budowy zjazdu do jego nieruchomości. Podał, iż o powyższym powiadomił telefonicznie Wójta Gminy [...], zwracając się z prośbą o rozwiązanie problemu. Dalej skarżący wskazał, że w odpowiedzi otrzymał pismo z dnia [...] listopada 2019 r., w którym Wójt nie podzielił zdania skarżącego, po czym w dniu [...] grudnia 2019 r. "odwołał się od stanowiska wójta". Następnie skarżący wywodził, iż wobec podtrzymania stanowiska przez Wójta, w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., w dniu [...] stycznia "wystosował pismo" do Kolegium, na które otrzymał odpowiedź w formie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wskazało, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie mające charakter procesowy tj. ocena przesłanek z art. 134 i art. 107 § 1 i 2 Kpa. Kolegium nie oceniało zatem merytorycznie przedmiotowej sprawy. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał wniesioną skargę dodatkowo zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu administracji w oparciu o powołany przepis nie wymaga wydania decyzji administracyjnej; - naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że niedopuszczalne jest wniesienie przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy wybudowania zjazdu; - naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego przy załatwianiu sprawy administracyjnej. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: - zobowiązanie Wójta (zarządcy drogi) na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) (dalej Ppsa) w zw. z art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 poz. 1575 t.j, zwanej dalej Kpc) do przedłożenia decyzji zezwalającej na budowę ulic [...] wraz z dokumentacją projektową towarzyszącą wydaniu wyżej wskazanych decyzji, na okoliczność szczegółowo wskazaną w uzasadnieniu niniejszego pisma; - uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) Ppsa zaskarżonego postanowienia w całości, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na wypadek rozstrzygnięcia innego niż uwzględnienie skargi, o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które to koszty nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w oparciu o art. 29 ust. 3 u.d.p. wnioskował o to, by zarządca drogi wybudował zjazd prowadzący do jego działki. W ocenie skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2019 r., informujące skarżącego o nieuwzględnieniu zgłoszonego żądania, zawierało niezbędne elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna i było rozstrzygnięciem sprawy co do meritum, od którego służyło odwołanie. Pełnomocnik organu nie zgodził się z twierdzeniami organu, iż ww. pismo nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera oznaczenia numeru, które nie jest wymienione w art. 107 k.p.a. jako element składowy decyzji, jak również brakuje oznaczenia organu. Zdaniem skarżącego adresat rozstrzygnięcia wskazany został w prawym górnym rogu pisma, a organ przy podpisie. Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że rozstrzygnięcie organu zawiera podstawę prawną decyzji tj. przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Nadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ uzasadnił swoje stanowisko, gdyż obszernie przywołał argumenty mające uzasadniać jego rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego także brak pouczenia nie powoduje, że pismo z dnia [...] listopada 2019 r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że winien był przekazać pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. zgodnie z właściwością do organu II instancji tj. Kolegium, czym naruszył art. 134 Kpa w zw. z art. 127 § 1 Kpa pozbawiając skarżącego uprawnienia do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Zdaniem skarżącego organ II instancji powinien rozpatrzyć merytorycznie odwołanie wniesione przez R. K., jak również należałoby zbadać czy skarżący nie był osobą, którą należało pisemnie zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie podniósł, że skarżący nie został zawiadomiony o planowanej inwestycji, co naruszyło jego zaufanie do organów administracji publicznej. Gdyby wiedział o inwestycji to zgłosiłby uwagi do projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądowa polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania wydane w oparciu o przepis art. 134 Kpa. Istotą sprawy jest zbadanie czy pisma Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. od których odwołał się skarżący są w istocie decyzjami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w I instancji strona może wnieść odwołanie, na podstawie przepisu art. 127 § 1 Kpa. W konsekwencji, rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym jest możliwe dopiero w przypadku wydania decyzji przez organ I instancji i wniesienia od niej odwołania przez podmiot do tego legitymowany. Jak wynika z treści art. 134 Kpa organ odwoławczy, w drodze postanowienia, stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie to jest ostateczne. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, ukształtowanym na gruncie przepisu art. 134 Kpa wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Za przyczyny przedmiotowe uznaje się brak przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie jest możliwe, gdy dotyczy decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1113/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej CBOSA). W przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną zachodzi niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt: V SA 235/00, LEX nr 81351). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Nadto z treści art. 107 § 2 Kpa wynika, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Przepis art. 107 § 3 Kpa precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Oznacza to, że pouczenie o prawie odwołania powinno zawierać wskazanie organu odwoławczego, trybu pośredniego wniesienia odwołania oraz terminu wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. II OSK 1463/20 LEX nr 3090696). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że pisma Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. nie spełniają ww. kryteriów decyzji administracyjnej. Zarówno pismo z dnia [...] listopada 2019 r., jak i z dnia [...] stycznia 2020 r. nie zawierają oznaczenia stron, numeru sprawy, ani podstawy prawnej jego wydania, jak również pouczenia o sposobie i możliwości wniesienia odwołania oraz terminu jego wniesienia. Wskazane pisma nie zawierają również osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. W szczególności treść pism, wskazująca na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku skarżącego nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. II SA/Wa 2631/19 LEX nr 3072075). Ustawodawca nie precyzuje, jak należy budować rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, ale niewątpliwie jest to wypowiedź o prawach i obowiązkach strony lub stron, sformułowana po rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, względnie o umorzeniu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r. I SA/Ke 166/20, LEX nr 3040694). Decyzja administracyjna musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, aby w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki, a treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem Wójt w piśmie z [...] listopada 2019 r. wskazał, iż "odpowiadając na zgłoszony przez Pana zarzut niewybudowania zjazdu (...) wyjaśniam, że inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową". Zdaniem Sądu, w przedmiotowym piśmie, nie wskazano w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, iż "zarządca drogi, nie miał obowiązku, wybudować zjazdu do Pana nieruchomości". Z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Tymczasem rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16, dostępnym CBOSA). Rozstrzygnięcie stanowi przy tym o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. i nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie. Już z samej sentencji ma wynikać, do czego zobowiązany został adresat decyzji, albo też dlaczego adresatowi odmówiono przyznania. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 843/17, LEX nr 2393106). W niniejszej sprawie nie można twierdzić, że przedmiotowe pisma Wójta, od których wniósł odwołanie skarżący posiadają jakąkolwiek sentencję, na podstawie której skarżący mógłby uznać, że przyznano, bądź odmówiono mu jakiekolwiek uprawnienie. Również zwrócenie przez organ uwagi na przepisy regulujące obowiązki właściciela posesji oraz zarządcy drogi, wynikające z u.d.p. nie stanowi, jak twierdził skarżący, podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Przede wszystkim jednak wskazać należy, ze R. K. jako właściciel posesji – niezabudowanej działki o numerze geodezyjnym [...] zlokalizowanej w [...] przy [...], nie złożył wniosku o uzgodnienie lokalizacji wjazdu i wydanie decyzji zarządcy drogi na urządzenie zjazdu z drogi gminnej. Nie zostało zatem wszczęte postępowanie administracyjne w toku którego Wójt mógłby wydać decyzję administracyjną. R. K. nie złożył bowiem żadnego podania inicjującego postępowanie, a jedynie zawiadomił organ o nieprawidłowościach dokonanych jego zdaniem przy budowie drogi publicznej, Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że we wrześniu 2018 r. Gmina [...] podpisała umowę na wybudowanie ulic w [...], w tym również [...]. Prace wykonywane były w okresie od grudnia 2018 r. do marca 2019 r. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę. Na etapie przygotowania inwestycji do realizacji Gmina upubliczniła na swojej stronie internetowej plany budowy ulic, umożliwiając mieszkańcom zgłaszanie uwag, zastrzeżeń oraz wniosków dotyczących zawartości projektu, w tym również w zakresie konieczności uzupełnienia projektu o zatwierdzone przez zarządcę drogi nowe zjazdy. Informacje o inwestycji zamieszczane były także w informatorach gminnych. O faktach tych Wójt poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. stanowiącym odpowiedź na zgłoszone telefonicznie pod adresem Wójta uwagi i zarzuty. Reasumują zatem wskazać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna niedopuszczalności odwołania, jako że czynności organu administracji państwowej – pisma z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. nie stanowią decyzji administracyjnych. Organ II instancji zatem słusznie wskazał, że ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie. W takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – stosownie do dyspozycji art. 134 Kpa. Wobec braku bowiem w sprawie rozstrzygnięcia, od którego stronie przysługuje odwołanie do organu II instancji, nie miał kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 119 pkt 3 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.