I SA/Wa 444/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wójta Gminy [...] z 4 listopada 2020 r. o odmowie przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zaznaczyło, że działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik GOPS w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego na ojca – J. L. wskazując, że z dołączonego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż u J. L. niepełnosprawność istnieje od 23 czerwca 2015 r., czyli powstała w wieku 56 lat. Powyższe – w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej: u.ś.r.) - uniemożliwia przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność ojca powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto organ wskazał, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż strona nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ponieważ nie zrezygnowała z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pierwszej kolejności zgodziło się z odwołującą, że w związku z przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie tego orzeczenia. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dalej jednak Kolegium zaznaczyło, że w tym przypadku przesłanką odmownej decyzji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt niespełnienia przez odwołującą innych ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Poddając analizie sytuację faktyczną w tej sprawie w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że odwołująca - jako córka niepełnosprawnego, wymagającego opieki J. L. - jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Jak wynika z akt sprawy, J. L. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, a w orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 23 czerwca 2015 r. W niniejszej sprawie kwestą sporną jest natomiast zaistnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez odwołującą w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Kolegium zaznaczyło, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) osoba wnosząca o przyznanie świadczenia nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wnosząca o przyznanie świadczenia rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium po analizie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że odwołująca nie zalicza się do żadnej ze wskazanych wyżej grup. Odwołująca wyjaśniła w toku postępowania odwoławczego (protokół z dnia [...] grudnia 2020 r.), że zamieszkuje i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoim mężem, 15-letnią córką, niepełnosprawnym ojcem i 33-letnim bratem. Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym będącym własnością sąsiada - wynajmuje go. Mąż pracuje w delegacji, brat nie pracuje: ma orzeczoną przez lekarza orzecznika KRUS całkowitą niezdolność do pracy i pobiera rentę z KRUS. Ojciec jest wdowcem. Strona zeznała, że opiekuje się również swoim niepełnosprawnym bratem, który ze względu na swoją chorobę ([...] - waży ok. [...] kg) również wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Ojciec choruje od 2012 r. Nie jest leżący, porusza się na wózku, gdyż w 2015 r. miał amputowaną nogę. Ma miażdżycę i cukrzycę, nie jest pampersowany. Odwołująca przygotowuje i podaje ojcu i bratu posiłki oraz leki, pomaga ojcu przy kąpaniu. Razem z bratem wożą ojca do lekarza. Strona nie ma prawa jazdy, więc brat wozi ją na zakupy. Strona jeździ też z bratem załatwiać jego sprawy, np. w KRUS. Odwołująca zeznała, że nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ale leczy się na niedokrwistość i z powodu cieśni nadgarstka przeszła operację ręki. Strona ma wyuczony zawód cukiernik, pracowała najpierw po szkole w cukierni-piekarni, a potem w latach 2002-2005 oraz w latach 2013-2014 w piekarni [...] w [...]. Oświadczyła, że w 2014 r. poszła na chorobowe i gdy wróciła do pracy otrzymała wypowiedzenie. Potem była zarejestrowana w Urzędzie Pracy. W 2015 r. dostała specjalny zasiłek opiekuńczy na tatę i pobiera go do tej pory, dostała też na córkę świadczenie 500+. Miała propozycję pracy, ale nie podjęła jej z uwagi na dolegliwości związane z ręką oraz opiekę nad tatą i bratem. Po analizie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że odwołująca nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Przede wszystkim odwołująca nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia, skoro nie pracuje już od około 6 lat. Ponadto powodem rozwiązania umowy o pracę w lipcu 2014 r. nie była konieczność sprawowania opieki nad ojcem, lecz inne przyczyny leżące po stronie pracodawcy, a ponadto w lipcu 2014 r. ojciec nie był osobą niepełnosprawną – z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność ojca istnieje od dnia 23 czerwca 2015 r. Odwołująca nie podejmuje zatrudnienia nie wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem, lecz również z innych przyczyn: z powodu własnych dolegliwości zdrowotnych - związanych głównie z ręką, konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, jak również z uwagi na konieczność zajmowania się domem i małoletnią córką. Kolegium podkreśliło, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną powinno być wyłącznym powodem rezygnacji bądź niepodejmowania z zatrudnienia. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być ścisły i bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują natomiast, że wnioskodawczyni nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi właśnie na inne przyczyny niż tylko sprawowanie opieki nad ojcem. Sama odwołująca w trakcie postępowania wskazała, że miała propozycję pracy, ale nie podjęła jej z uwagi na dolegliwości związane z ręką (cieśnia nadgarstka) oraz opiekę nad tatą i bratem. Z akt sprawy wynika, że strona zajmuje się domem: sprząta, robi zakupy i gotuje dla całej rodziny. Część czasu przeznacza również na załatwianie spraw swojego brata (np. spraw urzędowych). Brak jest zatem w niniejszym przypadku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Dodatkowo Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia nawet na część etatu - a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak wynika z akt sprawy, ojciec część czynności wykonuje samodzielnie, a opieka wykonywana nad ojcem nie ma charakteru ciągłego i stałego. Ponadto wskazywane przez stronę czynności takie jak robienie zakupów, gotowanie, sprzątanie domu, opłacanie rachunków czy też załatwianie spraw urzędowych to zwykłe czynności wykonywane w każdej, przeciętnej rodzinie, również przez osoby pracujące i nie są one przeciwskazaniem do podjęcia pracy. Powyższe, w ocenie Kolegium, przesądza o tym, że opieka sprawowana przez odwołującą nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze, na część etatu. Wskazane okoliczności faktyczne, zdaniem Kolegium, powodują, że E. K. nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W skardze złożonej na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] E. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. w wyniku przyjęcia, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie E. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym skarżąca ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Jednocześnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymagają by opieka była całodobowa a jedynie ciągła i stała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17). W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Uwzględniając powyższe podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w niniejszej sprawie ojcem), gdyż wynika ona z prawnego obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji ma zatem obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Zagadnienie to w niniejszej sprawie jest okolicznością podstawową. Brak spełnienia przesłanek ustalonych art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ wywodzi bowiem z braku bezpośredniego związku utraty bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zauważyć zatem należy, a co jest w sprawie bezsporne, że E. K. jest córką J. L. (wdowiec, ur. [...] czerwca 1959 r.), który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2015 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydano na stałe. Skarżąca aktualnie nie pracuje. Jest z zawodu cukiernikiem. W latach 2002-2005, a następnie 2013-2014 pracowała w piekarni, skąd w lipcu 2014 r. została zwolniona po powrocie ze zwolnienia lekarskiego. Była zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Cierpi na cieśń nadgarstka, miała też operację ręki. Od 2015 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na tatę. Z wyjaśnień złożonych w dniu 28 grudnia 2020 r. przed organem odwoławczym wyraźnie wynika, że przeszkodą w podjęciu przez skarżącą pracy były dolegliwości związane z chorobą ręki, która drętwieje, zwłaszcza po intensywnym wysiłku fizycznym. Choruje też na niedokrwistość. Wskazała również, że opiekuje się ojcem i 33-letnim chorym bratem, który pomaga jej w załatwianiu spraw wymagających przemieszczenia się samochodem. W wywiadzie środowiskowym podkreśliła ponadto, że jej małoletnia córka jest alergikiem i wymaga leczenia. Wszystkie te okoliczności pozwalają stwierdzić, że tak w ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem. Zatem zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, że pomoc w tej formie służy opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy sprawowanie opieki przedkładają nad aktywność zawodową. Ta swoistego rodzaju rekompensata ma zadanie zminimalizować skutki utraty przez opiekuna źródła utrzymania w postaci pracy zarobkowej. Powyższe czyni nieuzasadnionym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd podziela również spostrzeżenia dokonane przez Kolegium związane z obowiązkami, jakie wykonuje skarżąca sprawując opiekę nad ojcem w kontekście możliwości podjęcia zajęcia zarobkowego, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ojciec skarżącej wymaga wsparcia, jednakże wskazane przez skarżącą czynności, jakie wykonuje w domu, są wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Możliwe jest więc takie zorganizowanie wymaganej przez ojca skarżącej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując (przy współudziale innych członków rodziny), mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy.