II SA/Go 564/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi G.K. i R.A. – wspólników U. s.c. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz G.K. i R.A. – wspólników U. s.c. kwotę 2234 zł (dwa tysiące dwieście trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wymierzającą G.K. i R.A. – wspólnikom U. s.c. (dalej: skarżący) karę w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, tj. na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz przygotowaniu i podawaniu napojów gościom siedzącym przy stolach w P. Uzasadniając decyzję PPIS wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. w P. (w godzinach od 3:00 do 4:00 oraz 22:00 do 23:00) przeprowadzono dwie kontrole, które wykazały gromadzenie się osób w pomieszczeniu lokalu (odpowiednio ok. 20 i 10 osób), umożliwienie klientom siedzącym przy stolach i przy barze konsumpcji serwowanych na miejscu napojów oraz udostępnienie miejsca do tańczenia zorganizowanego w pomieszczeniu obiektu (odpowiednio 3 oraz 5 osób tańczyło na parkiecie). Dodatkowo w trakcie pierwszej kontroli odnotowano obecność 10 osób na zewnątrz pubu. Wobec powyższego – w ocenie PPIS – skarżący nie zastosowali się do zakazu określonego w § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej: rozp. RM). W odwołaniu skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, naruszenie art. 7, art. 77, art. 81 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę PWIS wskazał, że żaden ze skarżących na żadnym etapie postępowania nie podważył ustaleń PPIS stwierdzonych w protokole kontroli, tj. że w nocy w godzinach 3:00 – 4:00 oraz w godzinach wieczornych 22:00 – 23:00 w dniu [...] stycznia 2021 r. w lokalu P. klienci tańczyli i spożywali napoje, a zatem że doszło do naruszenia zakazów i ograniczeń określonych w § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozp. RM. Zasadnie zatem PPIS wymierzył karę w oparciu o przepis art. 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: ustawa zapobiegawcza). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: - naruszenie art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżących kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności w oparciu o regulacje sprzeczne z normą rangi konstytucyjnej - wprowadzone bez stanu nadzwyczajnego, bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a także w postaci trwałego zakazu w miejsce ograniczenia możliwości prowadzenia działalności; - naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej oraz § 10 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 9 rozp. RM poprzez oparcie decyzji o podstawę prawną sprzeczną z normą rangi konstytucyjnej, wprowadzoną z naruszeniem hierarchii źródeł prawa, bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; - naruszenie przepisu art. 7, 77 i art. 81 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń stanu faktycznego sprawy wyłącznie o protokoły kontroli, w miejsce poczynienia pełnych i wyczerpujących ustaleń własnych, w tym przytoczenie treści przepisu art. 189f § 1 K.p.a. w miejsce ustaleń co do wystąpienia objętych tym przepisem przesłanek; - naruszenie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 złotych. Odpowiadając na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 48a ust. 1 ustawy zapobiegawczej, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. (§ 1). W oparciu o ustawę zapobiegawczą wydane zostały akty wykonawcze w postaci rozporządzeń, w tym rozp. RM. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt 1 rozp. RM, do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Zgodnie natomiast z treścią § 10 ust. 9 rozp. RM, do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Jak już wyżej wskazano rozp. RM oparto na regulacji art. 46a ustawy zapobiegawczej, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zapobiegawczej zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Należy wskazać, że oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Prowadzi to zatem do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Oczywiście prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (400 zł), opłata od pełnomocnictw (34 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika stron będącego adwokatem (1800 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia [...] lipca [...] lipca 2021 r. oraz przez organ w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r.