II OSK 295/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 281/21 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 grudnia 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 281/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U.2021.1376 z późn. zm., dalej u.d.p.) przez uznanie przez Sąd, że przedmiotowy przepis nakłada na inwestora dokonującego zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obowiązek uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi krajowej w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego, w sytuacji gdy włączenie do ruchu planowane jest na drogę gminną, a nie na drogę krajową. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego, • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, • art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w wyroku Sądu przepisów postępowania, które zdaniem Sądu, naruszył organ II instancji w sposób mający istotny spływ na wynik sprawy oraz poprzez brak wskazań co do dalszego prowadzenia sprawy przez organy administracji publicznej rozpatrujące ponownie przedmiotową sprawę Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 35 u.d.p., przez jego błędną wykładnię. Wbrew stanowisku Wojewody, Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją wymienionego przepisu, prawidłowo orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji, w których przyjęto, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Częstochowskiego z 9 lipca 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego nie było wymagane uzgodnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej DK46. Zgodnie z art. 35 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W niniejszej sprawie nie było sporne, że objęty pozwoleniem budynek handlowo-usługowy zlokalizowany jest na terenie przyległym do drogi krajowej nr [...], aczkolwiek jak wskazał organ drugiej instancji, ruch drogowy związany z użytkowaniem przedmiotowej inwestycji będzie włączony nie bezpośrednio do drogi krajowej (ul. C.), lecz do ul. O., przy której zaprojektowano zjazd. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu), natomiast wystąpiła podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż należało przyznać GDDKiA status strony w związku z tym, że wiele elementów infrastruktury technicznej potrzebnych do funkcjonowania przedmiotowej inwestycji znajduje się w zbliżeniu do drogi krajowej nr [...]. Z kolei w skardze wyrażono pogląd, że z uwagi na unormowanie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 3 u.d.p., w niniejszej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być poprzedzone uzgodnieniem zarządcy drogi krajowej nr [...], gdyż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce bezpośrednio przylegającej do pasa drogowego przy skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą lokalną, a realizacja inwestycji łączy się ze zmianą zagospodarowania terenu. W szczególności Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że jako zarządca drogi krajowej nie uzgodnił możliwości włączenia do drogi DK [...] ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania na działach objętych inwestycją. Jednocześnie zwrócił uwagę, że z obowiązku dokonania uzgodnienia z GDDKiA nie zwalniało inwestora uzgodnienie dokonane z zarządcami dróg niższych kategorii, które przylegają do przedmiotowego terenu. Ponadto podniósł, że budynek handlowo-usługowy funkcjonujący w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą krajową stanowi znaczący generator potoku ruchu pojazdów i pieszych, zaś organ odwoławczy bez wyjaśnienia tych okoliczności przyjął założenie, że ruch samochodowy "rozłoży się pomiędzy wszystkie ulice znajdujące się w pobliżu". Odnosząc się do regulacji art. 35 ust. 3 u.d.p. powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. II SA/Łd 151/08, w którym stwierdzono, że przepis ten nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wskazano również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 grudnia 2017 r. II SA/Gl 832/17, w którym Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym wyjazd z terenu objętego inwestycją, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową na drogę powiatową, która poprzez skrzyżowanie powiązana jest z drogą krajową, nie czyniło zbędnym uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. Zważywszy na argumentację przedstawioną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, trafnie Sąd Wojewódzki zaakceptował wykładnię art. 35 ust. 3 u.d.p. zaprezentowaną w skardze. Słusznie w uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że celem art. 35 ust. 3 u.d.p. jest umożliwienie zarządcy drogi wpływu na określone rozstrzygnięcia w przypadku podejmowania działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Takie oddziaływanie, chociaż najczęściej będzie następować bezpośrednio (np. poprzez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z zarządzanej drogi), to jednak nie można wykluczyć sytuacji, iż wpływ taki będzie następował pośrednio. Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że realizacja zamierzenia przyległego do drogi niższej kategorii może skutkować powstaniem zagrożeń na "przyjmującej" ruch drodze, a organy orzekające nie podjęły jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Stąd uzasadnieniem niedokonania współdziałania, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. nie mogło być wyłącznie stwierdzenie, że "nie planuje się włączenia ruchu do drogi krajowej". W rozpatrywanym przypadku takie włączenie następuje, pośrednio przez drogę gminną i może mieć to realny wpływ na możliwość korzystania z drogi krajowej. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie dawał podstawy do uznania przez organy obu instancji, że skoro włączenie do ruchu drogi krajowej następuje pośrednio (za pośrednictwem drogi gminnej), to uzgodnienie z zarządcą drogi krajowej nie było wymagane. Zaakcentować należy, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki interpretacja art. 35 ust. 3 u.d.p. znajduje oparcie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że wymieniony przepis nie ogranicza konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego od bezpośredniego włączenia do drogi tego ruchu (zob. wyrok NSA z 14 października 2009 r. II OSK 1596/08). Z powyższych względów chybiona okazała się interpretacja art. 35 ust. 3 u.d.p. przedstawiona w skardze kasacyjnej, a tym samym sformułowany w niej zarzut nie mógł podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego skutkującej uchyleniem kontrolowanych decyzji. Niewątpliwie stwierdzone w sprawie naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p. miało wpływ na wynik sprawy, a zatem warunkowało podjęcie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił w sposób właściwy podstawy rozstrzygnięcia. W istocie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika z naruszeniem jakich przepisów postępowania łączy się zastosowany przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dostrzeżone jednak niedostatki uzasadnienia wyroku nie mogły wpłynąć na końcowy wynik sprawy, gdyż z całokształtu stanu faktycznego i prawnego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki wynika istota rozstrzygnięcia. Skoro Sąd Wojewódzki zgodził się z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 9 lipca 2018 r. wymagane było uzgodnienie przewidziane w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., to tym samym wydanie pozwolenia na budowę bez uzyskania przez inwestora tego uzgodnienia stanowiło o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W takiej sytuacji drugorzędne znaczenie miała kwestia przyznania GDDKiA statusu strony, gdyż w dalszym toku postępowania organ musi uwzględnić konsekwencje wynikające z zastosowania art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Uzupełniająco należy zauważyć, że z uwagi na datę udzielonego pozwolenia na budowę, dla oceny wskazanej podstawy wznowienia postępowania nie miały znaczenia zmiany przepisów omówione w piśmie procesowym z 20 kwietnia 2022 r., złożonym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Odnośnie sformułowanych w podstawie kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść skutków prawnych, gdyż wymienione przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2018 r., I OSK 3518/18; z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; z 21 listopada 2018 r., II OSK 2862/16; z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 2935/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, wyd. IX, opubl. WKP 2024, komentarz do art. 174 p.p.s.a. – pkt 5 i powołane tam orzeczenia NSA). W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 6