II SA/Ke 532/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 r. Nr 240/XXXVI/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w gminie I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1 ust. 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 18, 25 i 26; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy Mniów 21 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr 240/XXXVI/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w gminie Mniów. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który uchwale tej we wskazanym niżej zakresie zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest: - art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283) w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 1 ust. 5 załącznika do uchwały, treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy nie upoważniają Rady do ich określania, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie w § 2 ust. 2 udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych i kuratorów sądowych oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 7 załącznika do uchwały, treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 18 załącznika do uchwały celów grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania celów ww. podmiotów a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust 25 załącznika do uchwały, treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9 c ust 2 u.p.p.r., art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 3 ust. 26, załącznika do uchwały. Mając powyższe na uwadze skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie upoważnienie dla Rady Gminy Mniów do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynikało z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Prokurator dodał, że zaskarżone zapisy uchwały przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 13, art. 9 b ust. 2, art. 9 b ust. 3, art. 9 c ust. 2 u.p.p.r., art. § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mniów wskazała, ze zaskarżona uchwała została uchylona, nie formułując żadnych zarzutów pod adresem skargi Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Nie było w sprawie kwestionowane, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zasadnie zarzucił Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej: § 1 ust. 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 18, 25 i 26 załącznika do tego aktu prawa miejscowego. W § 1 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że: "Celem pracy Zespołu Interdyscyplinarnego jest: Diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie. Podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku. Inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie. Rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym. Inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie". Stosownie do art. 9b ust. 2 u.p.p.r. zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Rację ma Prokurator, że powyższy zapis stanowi modyfikację art. 9b ust. 2 u.p.p.r. - poprzez pominięcie zdania wstępnego tego przepisu oraz stanowi jego powtórzenie. Wypada podkreślić, że norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie upoważniała Rady do określenia zadań zespołu interdyscyplinarnego, a regulowana przez nią materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem regulacja zapisu zawartego w § 1 ust. 5 załącznika narusza te zasady, gdyż zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2. Mimo że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje Radzie Gminy upoważnienia do jego regulowania. Z kolei w § 2 ust. 2 załącznika uchwalono, że: "W skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mniowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Mniowie Policji oświaty ochrony zdrowia przedstawiciel PCPR Prokuratury Rejonowej Sądu Rejonowego – wydziału Rodzinnego i Nieletnich" Zasadnym jest zauważenie, że art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, natomiast wyżej cytowany art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przyznaje radzie kompetencję do określania w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje więc dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w przytoczonym zapisie nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, gdyż nie objął nim przedstawicieli organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych, oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 i ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez zapis zawarty w § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. W § 3 ust. 18 załącznika uchwalono, że: "Celem pracy grup roboczych jest: • opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie (według wzoru określonego w załączniku Nr 2 do niniejszego Regulaminu), • monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy (według wzoru określonego w załączniku Nr 3 do niniejszego Regulaminu), • dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań". Należy zwrócić uwagę, że w powyższym zapisie Rada określiła cele pracy grup roboczych, mimo że w art. 9b ust. 3 u.p.p.r. ustawodawca określił zadania grup roboczych. Słusznie twierdzi skarżący Prokurator, że tego rodzaju zabieg legislacyjny naruszył prawo. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową Rada Gminy winna była określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Mimo że katalog zadań określonych w art. 9b ust. 3 u.p.p.r. jest również katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje radzie gminy upoważnienia do jego regulowania, a co za tym idzie - zapis ten naruszył prawo w sposób istotny. Podobną argumentację jak powyżej trzeba odnieść do § 3 ust. 25 załącznika, gdzie uchwalono, że: "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych", który stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. W tym miejscu zasadnym jest zaznaczenie, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Co więcej jakakolwiek nowelizacja przepisu przez ustawodawcę musiałaby za każdym razem powodować konieczność zmiany uchwały, tak aby nie doszło do sprzeczności z przepisem ustawy jako aktu wyższego rzędu. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W § 3 ust. 26 załącznika uchwalono, że: "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole oraz grupach roboczych. Na pierwszym posiedzeniu Zespołu lub grupy roboczej każdy członek składa w tej sprawie stosowne oświadczenie". Cytowany zapis stanowi powtórzenie art. 9c ust. 2 u.p.p.r., w myśl, którego członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. Zapis ten stanowi również niedopuszczalną modyfikację tego przepisu, który wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r. Nieprawidłowe było więc uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie ogólnej kategorii bliżej nieokreślonych "zadań". Ponadto zakwestionowany zapis, określając konkretne zdarzenie, tj. "pierwsze posiedzenie", nie precyzuje charakteru tego posiedzenia. Sąd nie znalazł natomiast wystarczających podstaw do uwzględnienia żądania skargi dotyczącego § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, opartego na zarzucie powtórzenia treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., nie mającego uzasadnienia w konieczności zapewnienia komunikatywności i przejrzystości oraz czytelności treści aktu prawa miejscowego. Należy najpierw zauważyć, że zaskarżony zapis w brzmieniu: "Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", nie stanowi wiernego powtórzenia treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r., gdyż pominięto w nim słowo "jednak". Przede wszystkim jednak dyspozycja art. 9a ust. 7 u.p.p.r. , który stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu, wskazanie, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywać się będą z taką właśnie częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe ("nie rzadziej niż raz na trzy miesiące"), nie stanowi naruszenia prawa, a tylko mieszczące się w delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. ("Rada gminy określa [...] szczegółowe warunki jego funkcjonowania"), a także w dyspozycji normy zawartej w art. 9a ust. 7 tej ustawy, uściślenie częstotliwości odbywania się posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego funkcjonującego w gminie Mniów. To, że częstotliwość ta została określona na poziomie granicznym określonym w ustawie i to, że zaskarżony przepis § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały pozornie wydaje się tożsamy co do treści z normą zawartą w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. nie zmienia faktu, że częstotliwość ta została w ten sposób doprecyzowana w ramach kompetencji Rady Gminy Mniów. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność § 1 ust. 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 18, 25 i 26 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I). W pozostałej części, w odniesieniu do § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).